1.- El régimen jurídico de las Administraciones Públicas: principios informadores.

Con la expresión de régimen jurídico de las Administraciones Públicas identificamos el específico marco de derecho en el que éstas se desenvuelven, por donde se encauza su actuación y al que se encuentran sometidas. Dicho marco se integra por diferentes normas entre las que destaca la ya agobiante Ley 30/92 donde entre otras cosas, y a efectos de lo requerido por el epígrafe, se trata de los principios generales que informan dicho régimen jurídico. El asunto se ventila en el art. 3 de la Ley 30/92, al que en esta exposición seguimos.

El primer número del art. 3 es un calco del 103.1 CE. En ambos preceptos se dice que la administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho. Tras esta coincidencia los principios sentados particularmente por la Ley de Régimen Juridico son:

a)      En su actuación:

a.       Buena fé

b.       Confianza legítima

c.       Eficiencia

d.       Servicio a los ciudadanos

b)      En sus relaciones entre sí

a.       Cooperación

c)       En sus relaciones con los ciudadanos

a.       Transparencia

b.       Participación

Bajo la dirección del Gobierno de la Nación, de los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas y de los correspondientes de las entidades locales, la actuación de la Administración Pública respectiva se desarrolla para alcanzar los objetivos que establezcan las normas (leyes y resto del ordenamiento)

Finalmente este artículo establece que cada una de las Administraciones Públicas actúa para el cumplimiento de sus fines que personalidad jurídica única.

2.- La competencia de los órganos de las Administraciones Públicas.

La competencia puede describirse como la atribución que se confiere a un órgano administrativo en virtud de la cual esté queda obligado a realizar determinadas funciones. Normalmente dichas funciones están tasadas, formando parte de una relación que con carácter oficial se publica dentro de los Reglamentos Orgánicos y Funcionales o de las Ordenes de desarrollo de los diferentes Ministerios y órganos equivalentes en los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas.

Delegación de competencias

La regla de la que parte el art. 13 de la Ley 30/92 es que los órganos pueden delegar el ejercicio de las competencias que tengan atribuidas aunque no sea en otros órganos jerárquicamente dependientes pero siempre que sea dentro de la misma Administración. Así un Ministro puede delegar sus funciones en un Secretario de Estado o en un Director General (órganos jerárquicamente dependientes) del mismo modo que no se opone a lo dispuesto el que un Director General delegue sus funciones en otro Director General siempre que dicha delegación suceda en el ámbito de un mismo Ministerio.

No obstante lo dicho existen materias en las cuales no puede darse dicha delegación. Las mismas son:

a)         Los asuntos que se refieran a relaciones con la Jefatura del Estado, Presidencias del Gobierno o de los Consejos de Gobierno de las CC.AA. y relaciones con los Poderes Legislativos del Estado o de las autonomías.

b)         La adopción de disposiciones de carácter general. En el ámbito de la Administración dichas disposiciones se reducen a Decretos y Ordenes, por lo que nada se opone a la delegación de otras disposiciones reglamentarias jerárquicamente inferiores tales como Circulares e Instrucciones.

c)         La resolución de recursos en los órganos administrativos que hayan dictado los actos objeto de recurso. Lo que sucede en el recurso potestativo de reposición y en el recurso extraordinario de revisión.

d)         Finalmente las materias en que así se determine por norma con rango de ley. Por ejemplo las que conciernen a los Ministros en su condición de miembros del Gobierno.

El régimen con el que completa el citado art. 13 el procedimiento de delegación de competencias es el siguiente:

a)         Publicación oficial en el Boletín que corresponda

b)         Las resoluciones que se dicten por delegación se consideran dictadas por el que delega

c)         Las resoluciones que se dicten por delegación deberán expresar esta circunstancia – es decir: que están dictadas por delegación -

d)         No cabe subdelegación y

e)         El órgano que delega puede revocar en cualquier momento la competencia delegada

Avocación

El órgano superior puede avocar para sí el conocimiento de un asunto cuya resolución corresponda ordinariamente o por delegación a un órgano administrativo dependiente cuando determinadas circunstancias lo hagan aconsejable.

Las diferencias entre la revocación y la avocación son, entre otras,  las siguientes:

a)         La revocación lo es sólo de las competencias delegadas, mientras que la avocación puede tener por objeto cualquier tipo de competencia lo que incluye también las no delegadas o propias del órgano avocado

b)         La revocación no necesita causa justificativa – puede llevarse a término en cualquier momento – mientras que la avocación si debe estar fundada en ciertos motivos.

c)         En la medida en que la delegación de competencias no implica necesariamente una relación jerárquica la revocación puede darse entre órganos que no son jerárquicamente dependientes, mientras que en la avocación es definitoria esa relación de dependencia

Encomienda de la gestión

Su objeto es la realización de actividades de carácter material, técnico o de servicios y no la producción de actos o disposiciones administrativas. Por tanto no procede hablar en sentido estricto de delegación de competencias ya que realmente el órgano competente ni pierde ni delega su competencia en ningún momento.

La encomienda de gestión se justifica por razones de eficacia y puede llevarse a cabo con cualquier otro órgano administrativo – forme parte o no de la Administración encomendante y con independencia de la relación jerárquica que en su caso pudiera mediar entre los mismos -.

Por ejemplo: el Centro de Salud de Cocentaina (Administración de la Generalitat) puede encomendar al Ayuntamiento de Cocentaina (Entidad Local) la remisión de una serie de notificaciones recomendando a los mayores de 65 años que se vacunen de gripe ya que dicho Ayuntamiento puede utilizar los datos del Padrón – información de la que el Centro de Salud no dispone -.

La encomienda de gestión en las Administraciones Públicas puede encontrar acogida – y de hecho así sucede normalmente – en la cobertura legal que dispensan las fórmulas de colaboración ínsitas en el Título I de la Ley 30/92. En concreto, y entre otros:

a)         Comisiones Bilaterales de Cooperación – órganos de cooperación de composición bilateral y ámbito general –

b)         Conferencias Sectoriales – órganos de cooperación de composición multilateral y ámbito sectorial –

c)         Convenios de colaboración, que adoptarán la forma de consorcio cuando la gestión del convenio haga necesario crear una organización común.

La encomienda de gestión siempre tiene lugar entre órganos u organismos públicos. Cuando el ente al que se le encomienda no ostenta esta condición no estaremos en presencia de esta figura si no ante un contrato de gestión de servicios de los que se regulan en la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.

Delegación de firma y otras figuras análogas

La delegación de firma – el conocido P.D. de la antefirma – requiere la previa autorización del órgano delegante que no cede en absoluto su competencia al órgano en quien delega. Reglas:

a)         No se puede firmar lo que no se puede delegar – ver las causas de indelegabilidad citadas el comienzo –

b)         Siempre tiene que aparecer en la firma la autoridad de procedencia

La suplencia es la situación en la cual el titular de un órgano es sustituido por otro en los supuestos de vacante, ausencia o enfermedad. En principio el órgano que designa a un órgano competente tiene que designar a su vez al sustituto del mismo para los supuestos en que se produzca el evento sustitutorio y si no se designa a nadie la suplencia corresponde por defecto al inmediato inferior. Las diferencias con la delegación de firma son las siguientes:

a)         El suplente ocupa en todo momento la posición del órgano sustituido, actuando como si fuera éste – hay una sola persona física -. En la delegación de firma concurren dos personas: la del órgano delegante y la del órgano delegado

b)         En la medida en que el suplente actúa como el sustituido dicha actuación se da en todo el ámbito competencial y por tanto no se reduce a la mera rubrica de la resolución.

c)         A un nivel más gráfico, frente al P.D. de la antefirma por delegación aquí procede la inclusión de las siglas P.A. – es decir: por ausencia -.

Finalmente hablaremos de la firma P.O. o por orden. La misma se fundamenta en lo que dispone el art. 55 respecto a la forma de los actos administrativos. Así se dice que en los casos en que los órganos administrativos ejerzan su competencia de forma verbal, la constancia escrita del acto, cuando sea necesaria y firmará por el titular del órgano inferior o funcionario que la reciba oralmente, expresando en la comunicación del mismo la autoridad de la que procede.

La firma por orden ni altera la competencia del órgano ni supone delegación de ningún tipo, si no que simplemente atañe a la mera consignación de un acto producido por quien tienes atribuciones al respecto. Además es el único supuesto de entre los que se contemplan en donde entra en juego el funcionario – el que la recibe oralmente –

3.- La abstención y la recusación

2.1.- Abstención

Las autoridades y el personal al servicio de las Administraciones en quienes se den algunas de las circunstancias señaladas en el número siguiente de este artículo se abstendrán de intervenir en el procedimiento y lo comunicarán a su superior inmediato, quien resolverá lo procedente.

Son motivos de abstención los siguientes:

a)      Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolución pudiera influir la de aquél; ser administrador de sociedad o entidad interesada, o tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado.

b)      Tener parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro del segundo, con cualquiera de los interesados, con los administradores de entidades o sociedades interesadas y también con los asesores, representantes legales o mandatarios que intervengan en el procedimiento, así como compartir despacho profesional o estar asociado con éstos para el asesoramiento, la representación o el mandato.

c)       Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas mencionadas en el apartado anterior.

d)      Haber tenido intervención como perito o como testigo en el procedimiento de que se trate.

e)      Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada directamente en el asunto, o haberle prestado en los dos últimos años servicios profesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar.

La actuación de autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas en los que concurran motivos de abstención no implicará, necesariamente, la invalidez de los actos en que hayan intervenido.

Los órganos superiores podrán ordenar a las personas en quienes se dé alguna de las circunstancias señaladas que se abstengan de toda intervención en el expediente.

La no abstención en los casos en que proceda dará lugar a responsabilidad.

2.2.- Recusación

En los casos previstos anteriormente podrá promoverse recusación por los interesados en cualquier momento de la tramitación del procedimiento.

La recusación se planteará por escrito en el que se expresará la causa o causas en que se funda.

En el día siguiente el recusado manifestará a su inmediato superior si se da o no en él la causa alegada. En el primer caso, el superior podrá acordar su sustitución acto seguido.

Si el recusado niega la causa de recusación, el superior resolverá en el plazo de tres días, previos los informes y comprobaciones que considere oportunos.

Contra las resoluciones adoptadas en esta materia no cabrá recurso, sin perjuicio de la posibilidad de alegar la recusación al interponer el recurso que proceda contra el acto que termine el procedimiento.