1.- El procedimiento administrativo.

¿Qué es el procedimiento?. Sencillamente, el procedimiento puede definirse como el modo de hacer las cosas. La actividad que llevamos a cabo, las actuaciones,... los “actos” se realizan de una determinada manera, siguiendo un conjunto ordenado de pautas de una manera más o menos consciente. Piensa en cualquier cosa que hagas – levantarte para ir al trabajo, preparar la comida, acompañar a tu hija al colegio,...-. El modo en que la realizas es tu procedimiento, el procedimiento que en concreto aplicas a cada una de ellas.

De igual manera que hemos dicho que el acto administrativo es aquello que hace la Administración, el procedimiento administrativo puede definirse como el modo de hacer las cosas por parte de la Administración. Es decir, las reglas conforme a las cuales la Administración – el órgano administrativo – produce los actos.

Dicho lo anterior, que creo que no plantea excesivos problemas de entendimiento, la cosa se complica cuando de lo que se trata no es de describir el modo en que se hace cada cosa en concreto si no de definir como se hacen – o se tienen que hacer- las cosas con carácter general y en abstracto. Y esto es precisamente lo que se hace en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas.

La abstracción es como las matemáticas, que si no se coge a la primera se forma una bola que se atraganta y bloquea la comprensión de todo lo que viene después. Por eso es conveniente no perderse en estos momentos.

2.- Los interesados.

2.1.- Condición de interesado

Se considerarán interesados en el procedimiento administrativo:

·       Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos

·       Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte

·       Aquellos otros cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva.

Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales, serán titulares de intereses legítimos en los términos que la Ley les reconozca.

Cuando la condición de interesado derivase de alguna relación jurídica transmisible ‑ por ejemplo: en el caso de una herencia ‑, el derechohabiente sucederá en tal condición cualquiera que sea el estado del procedimiento.

2.2.- Capacidad de obrar

Además de tener la condición de interesado, ha de contarse con capacidad de obrar para actuar ante la Administración.

Tendrán capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas, además de las personas que la ostenten con arreglo a las normas civiles, los menores de edad para el ejercicio y defensa de aquellos de sus intereses cuya actuación esté permitida por el ordenamiento jurídico‑administrativo sin la asistencia de la persona que ejerza la patria potestad o tutela. Se exceptúa del supuesto de los menores incapacitados, cuando la extensión de la incapacitación afecte al ejercicio y defensa de los derechos de que se trate.

2.3.- Reglas sobre la representación

Los interesados con capacidad de obrar podrán actuar por medio de represen­tante, entendiéndose con éste las actuaciones administrativas, salvo manifestación expresa en contra del interesado.

Cualquier persona con capacidad de obrar podrá actuar en representación de otra ante las Administraciones Públicas.

Para formular solicitudes, entablar recursos, desistir de acciones y renunciar a derechos en nombre de otra persona, deberá acreditarse la representación por cualquier medio válido en derecho que deje constancia fidedigna o mediante declaración en comparecencia personal del interesado. Para los actos y gestiones de mero trámite se presumirá aquella representación.

La falta o insuficiente acreditación de la representación no impedirá que se tenga por realizado el acto de que se trate, siempre que se aporte aquélla o se subsane el defecto dentro del plazo de diez días que deberá conceder al efecto el órgano administrativo, o de un plazo superior cuando las circunstancias lo requieran.

3.- Fases del procedimiento administrativo común: Iniciación, ordenación, instrucción, finalización y ejecución.

3.1.- Iniciacion

Los procedimientos podrán iniciarse de oficio o a instancia de la persona interesada. Los procedimientos se iniciarán de oficio por acuerdo del órgano competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos ‑ anteriormente se hablaba de moción razonada de los subordinados ‑ o por denuncia.

Con anterioridad al acuerdo de iniciación, podrá el órgano competente abrir un período de información previa con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento.

3.1.1.- Solicitud de iniciación

Las solicitudes que se formulen deberán contener:

·       Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo represente, así como la identificación del medio preferente o lugar que se señale a efectos de las notificaciones

·       Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la solicitud

·       Lugar y fecha

·       Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio. Este sería el caso de las personas jurídicas.

·       Organo, centro o unidad administrativa a la que se dirige

De las solicitudes, comunicaciones y escritos que presenten los interesados en las oficinas de la Administración, podrán éstos exigir el correspondiente recibo que acredite la fecha de presentación, admitiéndose como tal una copia en la que figure la fecha de presentación anotada en la oficina. Ampliaremos estos aspectos en el tema referido a la presentación y registro de documentos.

3.1.2.- Subsanación y mejora de la solicitud

Si la solicitud de iniciación no reune los requisitos antes señalados así como los que se indique para cada procedimiento concreto ‑ por ejemplo: la instancia que se presenta en unas oposiciones ‑ se requerirá al interesado para que en un plazo de diez días subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos con indicación que de no hacerlo así se produciría la caducidad del procedimiento.

Siempre que no se trate de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva ‑ una subasta, por ejemplo ‑, este plazo podrá ser ampliado prudencial­mente hasta cinco días ‑ una ampliación que respeta la proporción establecida para las prórrogas ‑, a petición del interesado o a iniciativa del órgano, cuando la aportación de los documentos requeridos presente especiales dificultades.

En los procedimientos iniciados a solicitud de los interesados, el órgano competente podrá recabar del solicitante la modificación o mejora voluntaria de los términos de aquella.

3.1.3.- Medidas provisionales

Iniciado el procedimiento, el órgano administrativo competente para resolverlo, podrá adoptar las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, si existen elementos de juicio suficientes para ello.

No se podrán dictar medidas provisionales que puedan causar perjuicio de difícil o imposible reparación a los interesados o que impliquen violación de derechos amparados por las leyes.

3.1.4.- Acumulación

El órgano administrativo que inicie o tramite un procedimiento, cualquiera que haya sido la forma de su iniciación, podrá disponer su acumulación a otros con los que guarde identidad sustancial o íntima conexión.

Contra el acuerdo de acumulación no procederá recurso alguno.

3.2.- Ordenación del procedimiento

La ordenación del procedimiento aparecería a lo largo de las fases del mismo. Esta podría definirse como la suma de principios que han de marcar el desarrollo del procedimiento. Estos son:

3.2.1.- Derechos de los ciudadanos

Los ciudadanos, en sus relaciones con las Administraciones Públicas, tienen los siguientes derechos:

·       A conocer, en cualquier momento, el estado de tramitación de los procedi­mientos en los que tengan la condición de interesados, y a obtener copias de los documentos contenidos en ellos.

·       A identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administracio­nes Públicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos

·       A obtener copia sellada de los documentos que presenten, aportándola junto con los originales, así como la devolución de éstos, salvo cuando los originales deban obrar en el procedimiento

·       A utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo previsto en la L.R.J.AA.PP. y en el resto del ordenamiento jurídico ‑ en el caso de la Comunidad Autónoma Valenciana cabría hacer referencia directa a la Ley de Uso y Enseñanza del Valenciano‑

·       A formular alegaciones y aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución

·       A no presentar documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento de que se trate, o que ya se encuentren en poder de la Administración actuante.

·       A obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos y técnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan realizar

·       Al acceso a los registros y archivos de las Administraciones Públicas en los términos previstos en la Constitución y en la L.R.J.AA.PP.

·       A ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y funcionarios que habrán de facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones.

·       A exigir responsabilidades de las Administraciones Públicas y del personal a su servicio, cuando así corresponda legalmente.

·       Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución y las Leyes

3.2.2.- Colaboración de los ciudadanos

Los ciudadanos están obligados a facilitar a la Administración informes, inspecciones y otros actos de investigación sólo en los casos previstos por la Ley.

Los interesados en un procedimiento que conozcan datos que permitan identificar a otros interesados que no hayan comparecido en él tienen el deber de proporcionárselos a la Administración

3.2.3.- Comparecencia de los ciudadanos

La comparecencia de los ciudadanos ante las oficinas públicas sólo será obligatoria cuando así esté previsto en una norma con rango de ley

En los casos en que proceda la comparecencia, la correspondiente citación hará constar expresamente el lugar, fecha, hora y objeto de la comparecencia así como los efectos de no atenderla

Las Administraciones Públicas, a solicitud del interesado, le entregarán certificación haciendo constar la comparecencia

3.2.4.- Lengua de los procedimientos

La lengua de los procedimientos tramitados por la Administración General del Estado será el castellano. No obstante lo anterior, los interesados que se dirijan a los órganos de la Administración General del Estado con sede en el territorio de una Comunidad Autónoma podrán utilizar también la que sea cooficial en aquella.

En este caso, el procedimiento se tramitará en la lengua elegida por el interesado. Si concurrieran varios interesados en el procedimiento, y existiera discrepancia en cuanto a la lengua, el procedimiento se tramitará en castellano, si bien los documentos o testimonios que requieran los interesados se expedirán en la lengua de los mismos.

En los procedimientos tramitados por las Administraciones de las Comunidades Autónomas y de las Entidades Locales, el uso de la lengua se ajustará a lo previsto en la legislación autonómica correspondiente

3.2.5.- Impulso

El procedimiento, sometido al criterio de celeridad, se impulsará de oficio en todos sus trámites.

En el despacho de los expedientes se guardará el orden riguroso de incoación en asuntos de homogénea naturaleza, salvo que por el titular de la unidad administrati­va se dé orden motivada en contrario, de la que quede constancia

El incumplimiento de lo dispuesto en el párrafo anterior dará lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria del infractor o, en su caso, será causa de remoción del puesto de trabajo.

3.2.6.- Celeridad

Se acordarán en un solo acto todos los trámites que, por su naturaleza, admitan una impulsión simultánea y no su obligado cumplimiento sucesivo

Al solicitar los trámites que deban ser cumplidos por otros órganos, deberá consignarse en la comunicación cursada el plazo legal establecido al efecto.

3.2.7.- Cumplimiento de los trámites

Los trámites que deban ser cumplimentados por los interesados deberán realizarse en el plazo de diez días a partir de la notificación del correspondiente acto, salvo que se fije plazo distinto

Cuando en cualquier momento se considere que alguno de los actos de los interesados no reune los requisitos necesarios, la Administración lo pondrá en conocimiento de su autor, concediéndole un plazo de diez días para cumplimentarlo.

A los interesados que no cumplan lo dispuesto en los apartados anteriores, se les podrá declara decaídos en su derecho al trámite correspondiente; sin embargo se admitirá la actuación del interesado y producirá efectos legales, si se produjera antes o dentro del día que se notifique la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo.

3.2.8.- Responsabilidad de la tramitación

Los titulares de las unidades administrativas y el personal al servicio de las Administraciones Públicas que tuviesen a su cargo la resolución o el despacho de asuntos, serán responsables directos de su tramitación y adoptarán las medidas oportunas para remover los obstáculos que impidan, dificulten o retrasen el ejercicio pleno de los derechos de los interesados o el respeto de sus intereses legítimos, disponiendo lo necesario para evitar y eliminar toda anormalidad en la tramitación de procedimientos.

Los interesados podrán solicitar la exigencia de esa responsabilidad a la Administra­ción que corresponda.

3.2.9.- Cuestiones incidentales

Las cuestiones incidentales que se susciten en el procedimiento, incluso las que se refieran a nulidad de actuaciones, no suspenderán la tramitación del mismo, salvo la recusación.

3.3.- INSTRUCCION

3.3.1.- Actos de instrucción

Los actos de instrucción necesarios para la determinación, conocimiento y comproba­ción de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución, se realizarán de oficio por el órgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervención o constituyan trámites legal o reglamentariamente establecidos

Los resultados de los sondeos y encuestas de opinión que se incorporen a la instrucción de un procedimiento deberán reunir garantías legalmente establecidas para estas técnicas de información así como la identificación técnica del procedimiento seguido para la obtención de estos resultados.

3.3.2.- Alegaciones

Los interesados podrán, en cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia, aducir alegaciones y aportar documentos o otros elementos de juicio.

Unos y otros serán tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la correspondiente propuesta de resolución.

En todo momento podrán los interesados alegar los defectos de tramitación y, en especial, los que supongan paralización, infracción de los plazos preceptivamente señalados o la omisión de trámites que pueden ser subsanados antes de la resolución definitiva del asunto. Dichas alegaciones podrán dar lugar, si hubiera razones para ello, a la exigencia de la correspondiente responsabilidad disciplinaria.

3.3.3.- Prueba

Los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho.

Cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento así lo exija, el instructor del mismo acordará la apertura de un período de prueba por un plazo no superior a treinta días ni inferior a diez, a fin de que puedan practicarse cuantas juzgue pertinentes.

El instructor del procedimiento sólo podrá rechazar las pruebas propuestas por los interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, por resolución motivada.

La Administración comunicará a los interesados, con antelación suficiente, el inicio de las actuaciones necesarias para la realización de las pruebas que hayan sido admitidas.

En la notificación se consignará el lugar, fecha y hora en que se practicará la prueba con advertencia, en su caso, de que el interesado puede nombrar técnicos que le asistan.

En los casos en que, a petición del interesado, deban efectuarse pruebas cuya realización implique gastos que no deba soportar la Administración, ésta podrá exigir un anticipo de los mismos, a reserva de la liquidación definitiva, una vez practicada la prueba. La liquidación de los gastos se practicará uniendo los comprobantes que acrediten la realidad y la cuantía de los mismos.

3.3.4.- Informes

A efectos de la resolución del procedimiento, se solicitarán aquellos informes que sean preceptivos por disposiciones legales y los que se juzguen necesarios para resolver, citándose el precepto que los exija o fundamentando, en su caso, la conveniencia de reclamarlos.

En la petición de informe se concretará el extremo o extremos acerca de los que se solicita

Salvo disposición expresa en contrario, los informes serán facultativos y no vinculantes

Los informes serán evacuados en el plazo de diez días, salvo que una disposición o el cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento permita o exija otro mayor o menor.

De no emitirse el informe en el plazo señalado, y sin perjuicio de la responsabi­lidad en que incurra el responsable de la demora, se podrán proseguir las actuaciones cualquiera que sea el carácter del informe solicitado, excepto en los supuestos de informes preceptivos que sean determinantes para la resolución del procedimiento, en cuyo caso se podrá interrumpir el plazo de los trámites sucesivos.

Si el informe debiera ser emitido por una Administración Pública distinta de la que tramita el procedimiento en orden a expresar el punto de vista correspondiente a sus competencias respectivas, y transcurriera el plazo sin que aquél se hubiera evacuado, se podrán proseguir las actuaciones.

El informe emitido fuera de plazo no podrá ser tenido en cuenta al adoptar la correspondiente resolución.

3.3.5.- Audiencia de los interesados

Instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se pondrán de manifiesto a los interesados o a sus representantes los contenidos de los mismos.

Los interesados, en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince, podrán alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes.

Si antes del vencimiento del plazo los interesados manifiestan su decisión de no efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos o justificaciones, se tendrá por realizado el trámite.

Se podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado.

3.3.5.- Actuación del interesado

Los actos de instrucción que requieran la intervención de los interesados habrán de practicarse en la forma que resulte más cómoda para ellos y que sea compatible, en la medida de lo posible, con sus obligaciones laborales o profesionales.

Los interesados podrán, en todo caso, actuar asistidos de asesor cuando lo consideren conveniente en la defensa de sus intereses.

En cualquier caso, el órgano instructor adoptará las medidas necesarias para lograr el pleno respeto a los principios de contradicción e igualdad de los interesados en el procedimiento.

3.3.6.- Información pública

El órgano al que corresponda la resolución del procedimiento, cuando la naturaleza de éste lo requiera, podrá acordar un período de información pública.

A tal efecto, se anunciará en el "Boletín Oficial del Estado", de la Comunidad Autónoma o en el de la respectiva Provincia, a fin de que cualquier persona física o jurídica pueda examinar el procedimiento o la parte del mismo que se acuerde.

El anuncio señalará el lugar de exhibición y determinará el plazo para formular alegaciones, que en ningún caso podrá ser inferior a veinte días.

La incomparecencia en este trámite no impedirá a los interesados interponer los recursos procedentes contra la resolución definitiva del procedimiento.

La comparecencia en el trámite de información pública no otorga, por si misma, la condición de interesado. No obstante, quienes presenten alegaciones u observaciones en este trámite tienen derecho a obtener de la Administración una respuesta razonada, que podrá ser común para todas aquellas alegaciones que planteen cuestiones sustancialmente iguales.

Conforme a lo dispuesto en las Leyes, las Administraciones Públicas podrán establecer otras formas, medios y cauces de participación de los ciudadanos directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley en el procedimiento de elaboración de las disposiciones y actos administrativos.

3.3.7.- Terminación

Pondrán fin al procedimiento la resolución, el desestimiento, la renuncia al derecho en que se funde la solicitud, cuando tal renuncia no esté prohibida por el Ordenamien­to Jurídico, y la declaración de caducidad.

También producirá la terminación del procedimiento la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas. La resolución que se dicte en este caso deberá ser motivada.

3.3.7.1.- Terminación convencional

Las Administraciones Públicas podrán celebrar acuerdos, pactos, convenios o contratos con personas tanto de derecho público como privado, siempre que no sean contrarios al Ordenamiento Jurídico ni versen sobre materias no susceptibles de transacción y tengan por objeto satisfacer el interés público, con el alcance, efectos y régimen jurídico específico que en cada caso prevea la disposición que lo regule, pudiendo tales actos, tener la consideración de finalizadores de los procedimientos administrativos o insertarse en los mismos con carácter previo, vinculante o no, a la resolución que les ponga fin.

Los citados instrumentos deberán establecer como contenido mínimo la identificación de las partes intervinientes, el ámbito personal, funcional y territorial, y el plazo de vigencia, debiendo publicarse o no según su naturaleza y las personas a que estuvieren destinados.

3.3.7.2.- Resolución

La resolución que ponga fin al procedimiento decidirá sobre todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo.

Cuando se trate de cuestiones conexas que no hubieran sido planteadas por los interesados, el órgano competente podrá pronunciarse sobre las mismas, poniéndolo antes de manifiesto en aquellos por un plazo no superior a quince días, para que formulen las alegaciones que estimen pertinentes y aporten, en su caso, los medios de prueba.

En los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la resolución será congruente con las peticiones formuladas por éste sin que en ningún caso pueda agravar su situación inicial y sin perjuicio de la potestad de la Administración de incoar de oficio, si procede, un nuevo procedimiento.

Las resoluciones contendrán la resolución, que será motivada en los casos que corresponda. Expresarán asimismo los recursos que proceden contra la misma, órgano ante el que deben de interponerse y plazo para interponerlos.

En ningún caso podrá la Administración abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad e insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso, aunque podrá resolver la inadmisión de las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el Ordenamiento Jurídico o manifiestamente carentes de fundamento.

La aceptación de informes o dictámenes servirá de motivación a la resolución cuando se incorporen al texto de la misma.

3.3.7.3.- Desistimiento y renuncia

Todo interesado podrá desistir de su solicitud o, cuando ello no esté prohibido por el Ordenamiento Jurídico, renunciar a sus derechos.

Si el escrito de iniciación se hubiera formulado por dos o más interesados, el desistimiento o la renuncia sólo afectará a aquéllos que lo hubiesen formulado.

Tanto el desestimiento como la renuncia podrán hacer por cualquier medio que permita su constancia.

La Administración aceptará de plano el desestimiento o la renuncia y declarará concluso el procedimiento salvo que, habiéndose personado en el mismo terceros interesados, instasen éstos su continuación en el plazo de diez días desde que fueron notificados del desestimiento.

Si la cuestión suscitada por la incoación del procedimiento entrañase interés general o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento, la Administra­ción podrá limitar los efectos del desestimiento o la renuncia al interesado y seguirá el procedimiento.

3.3.7.4.- Declaración de caducidad

En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, cuando se produzca su paralización por causa imputable al mismo, la Administración le advertirá que, transcurridos tres meses, se producirá la caducidad del mismo. Consumido este plazo sin que el particular requerido realice las actividades necesarias para reanudar la tramitación, la Administración acordará el archivo de las actuaciones, notificándoselo al interesado. Contra la resolución que declare la caducidad procederán los recursos pertinentes.

No podrá acordarse la caducidad por la simple inactividad del interesado en el cumplimiento de trámites, siempre que no sean indispensables para dictar resolución. Dicha inactividad no tendrá otro efecto que la pérdida de su derecho al referido trámite.

La caducidad no producirá por si sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán los plazos de prescripción.

Podrá no ser aplicable la caducidad en el supuesto de que la cuestión suscitada afecte al interés general o fuera conveniente suscitarla para su definición y esclareci­miento.