1.1.- Concepto

Para avanzar hacia la comprensión de lo que es (o de lo que se entiende) por acto administrativo vamos a comentar en primer lugar tres términos que no son propios del Derecho Administrativo sino del Civil: los términos de hecho humano, de acto y de negocio jurídico.

¿Qué es un hecho humano?

Un hecho es cualquier cosa que ocurre, desde la caída de la hoja de un árbol a la subida del importe del billete de autobús. Lo característico del hecho es que su acontecimiento deja las cosas de una forma distinta a como se encontraban antes de producirse. Tal cambio es consecuencia de un elemento consustancial del hecho: sus efectos.

Cuando el hecho es consecuencia de la actividad del hombre estamos en presencia de un hecho humano.

¿Qué es un acto?

Los hechos humanos pueden ser reflejos o inconscientes o pueden ser una manifestación de la voluntad del hombre. Cuando un hecho humano es una manifestación de la voluntad del hombre el mismo recibe la denominación de acto.

¿Qué es un negocio jurídico?

Hay actos que no tienen interés alguno para el derecho (por ejemplo, la decisión que me lleva a dormir la siesta) y actos que sí lo tienen (el matrimonio o la venta de un coche). Estos últimos reciben el adjetivo de jurídicos y constituyen el supuesto de hecho de la aplicación de las normas (en nuestro segundo ejemplo, las que regulan la institución del matrimonio o las que tratan del contrato de compraventa). 

La posición del acto jurídico como supuesto de hecho de la norma podría conducir a la errónea impresión de que en la vida las cosas funcionan como un sencillo silogismo, en virtud del cual si se produce el suceso A siempre se generarían las consecuencias jurídicas previstas en B. Por ejemplo, si una chica y un chico se gustan siempre se generaría la consecuencia jurídica del matrimonio. Para solventar semejante entendimiento de la cuestión la doctrina inventa la categoría complementaria del negocio jurídico como salvaguarda del principio de la autonomía privada dentro del campo que permite la legalidad. Así en el negocio jurídico se integran aquellos actos jurídicos en los que (como el matrimonio) lo que determina su existencia es en última instancia la voluntad del sujeto. Ejemplo: testamentos y contratos en general.

De los tres términos o expresiones que acabamos de comentar vamos a extraer los rasgos iniciales de nuestro particular borrador de la noción de acto administrativo.

a)      Un acto administrativo es por lo pronto un hecho, lo que supone un acontecimiento que deja las cosas distintas a como estaban. Hemos calificado esto como efectos y calificaremos la cualidad de producirlos como eficacia (del acto).

b)      La existencia de un acto administrativo (como en general la de cualquier acto) requiere la gestación de una voluntad. Proceso en cuya formación intervienen elementos votivos (querer) y cognitivos (saber) que identificaremos sin mayores problemas a lo largo de las denominadas fases del procedimiento. Pues realmente, y bajo cierto punto de vista, un procedimiento administrativo no es otra cosa que un proceso de formación de voluntad.

c)       Por último el acto administrativo es por excelencia un acto jurídico. En esta nota se incide en diversos preceptos de los que destacamos el comprendido en el 53.2 de la Ley 30/92: “el contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento y será determinado y adecuado a los fines de aquellos”

Situándonos ahora en el plano de lo que dice la ley los rasgos definitorios que extraemos del acto según dicha regulación legislativa son poco más o menos los siguientes:

a)      Los actos administrativos forman parte de la actividad o actuaciones de las Administraciones Públicas

b)      Los actos administrativos son actuaciones administrativas diferenciadas expresamente por la Ley de las disposiciones administrativas.

c)       También de la Ley (la 30/92) se deducen diferencias entre los actos y los trámites. Entre otras:

a.       Los actos administrativos se dictan y los trámites no.

b.       Los actos administrativos siempre se producen por un órgano administrativo (siempre el competente) mientras que los trámites normalmente se ventilan en una unidad administrativa

c.       Los actos se producen ordinariamente mediante resolución y los trámites en su caso mediante acuerdo.

d.       Los trámites integran el procedimiento mientras que los actos son el resultado del mismo.

d)      No ya como criterios distintivos sino como elementos que aportan sustantividad al acto tenemos que siempre:

a.       Se ajustan al procedimiento establecido (53.1). Es decir, que la voluntad del órgano está disciplinada en todo momento por los pasos de un protocolo de actuación previsto por la ley.

b.       Su contenido está determinado por el ordenamiento (53.2). En consecuencia el órgano realmente “no crea” sino que desarrolla y aplica una previsión ya contemplada por la norma. E incluso cuando ejerce su competencia discrecionalmente la discreción se ciñe al juego de posibilidades u opciones ya contemplado en la ley.

c.       Su contenido es adecuado a los fines explicitados en la norma (también 53.2).

Consolidando la sucesión de rasgos enunciados obtendríamos una definición del acto administrativo que sería poco más o menos la siguiente: Un acto administrativo es una actuación administrativa, distinta de la disposición y del trámite, dictada por un órgano administrativo en el ejercicio de sus competencias y conforme a un procedimiento establecido previamente. También en forma previa está previsto en la norma el posible contenido de ese acto que además deberá ser adecuado a los fines previstos en aquella.

1.2.- Elementos

En el acto se pueden distinguir tres elementos:

a)      Un elemento subjetivo

b)      Un elemento objetivo

c)       Un elemento formal

1.2.1.- Elemento subjetivo

El lugar del elemento subjetivo del acto le corresponde al órgano administrativo que tiene competencia para dictar el acto. En terminología coloquial es “quien tiene firma”. Como elemento de apoyo a dicho órgano aparecería la unidad administrativa, unidad entendida también en términos coloquiales como “los funcionarios que preparan el papeleo para la firma”.

El ciudadano (administrado en terminología rancia o ciudadano (o cliente) en acepción más moderna) no debe incluirse dentro de este elemento subjetivo pues ni interviene como agente en la tramitación del procedimiento ni tampoco ostenta competencia alguna que concierna a la resolución.

1.2.2.- Elemento objetivo

Lo constituye el mero ejercicio de la competencia considerado en cuanto a tal. Esa declaración que, siguiendo a Zanobini, reiteran los manuales y que al ciudadano de a pie la cuesta bastante entender. Como normalmente se confunde lo que es el acto (mero ejercicio de la competencia) con sus efectos nos permitiremos unas licencias aclaratorias.

Vamos a considerar a título de ejemplo el acto “comprar un vehículo” que supongo no reviste complicación. Estamos en el concesionario Peugeot y vamos a adquirir un 206. Entramos en el despacho del comercial, nos invita a sentarnos, pone los papeles encima de la mesa y firmamos. Ese momento, el de la firma, es el momento en que realmente nos hemos comprado el vehículo. De igual manera en el momento en que el órgano competente estampa la firma es cuando el acto administrativo se produce.

¿Qué sucede luego? Siguiendo con nuestro ejemplo cabe esperar que cuando salgamos del despacho del comercial todavía no esté disponible el vehículo que hemos adquirido o es posible que sí. En cualquier caso tanto si tenemos que esperar unos días como si podemos disfrutar inmediatamente de nuestro coche nuevo esto, en realidad, no es la compra del vehículo sino que son los efectos de la compra. Su eficacia. En el ámbito ya administrativo si la resolución que ha firmado el órgano competente es (pongamos por caso) el reconocimiento de un trienio tal reconocimiento (y acto) existe en el momento de la firma y no en los momentos ni en que se tramita el pago al funcionario ni en que lo percibe éste.

1.2.3.- Elemento formal

El elemento formal se integra por los requisitos que la ley impone y que básicamente son dos: por un lado el acto debe producirse mediante el procedimiento establecido y por otro lado debe manifestarse o exteriorizarse por escrito, como regla general. En el supuesto de que tal exteriorización no sea escrita el órgano inferior o el funcionario que la reciba oralmente deberá escribirla y firmarla indicando la autoridad de que procede.

1.3.- Clases de actos administrativos

La doctrina ha elaborado variadísimas clasificaciones de los actos administrativos que servidor va a intentar sistematizar de la manera que considera más lógica. Y en tal sentido diferenciamos de entrada entre clases de actos expresamente reconocidos por la ley y clases que se asientan ante todo en elucubraciones doctrinales.

1.3.1.- Según la ley (Ley 30/92 y Ley de Jurisdicción de lo Contencioso)

1.3.1.1.- Lo que no son actos

En primer lugar, y como hemos dicho líneas más arriba, ni son actos las disposiciones ni lo son los trámites. Las primeras no agotan su eficacia jurídica con una resolución sino que la mantienen mientras no sean derogadas o anuladas. Los segundos no expresan la voluntad de un órgano sino el quehacer de un funcionario.

En segundo lugar la llamada vía de hecho a que se refiere la Ley de la Jurisdicción de lo Contencioso, vía que en términos coloquiales significaría algo así como “pasar hasta el forro” pues en realidad el núcleo de esta conducta administrativa está constituido por una grosera omisión de los trámites del procedimiento.

Tampoco lo es la mera inactividad, es decir el ya impropiamente llamado acto presunto. Como estudiaremos al tratar del silencio administrativo la falta de actividad administrativa no expresa la voluntad del órgano sino su desidia y en tal sentido los plazos que se conceden para interponer recurso lo que hacen es suponer un determinado sentido (favorable o desfavorable) en la voluntad del órgano no afirmar éste.   

1.3.1.2.- Actos de trámite

Un acto de trámite se diferencia de un trámite en que refleja la voluntad del órgano (no la tarea del funcionario) pero dicha voluntad no es la resolutiva del procedimiento. De ahí que los actos definitivos terminan con la resolución y los actos de trámite se producen mediante acuerdo. Por ejemplo el art. 73 de la Ley 30/92 cuando trata del tema de la acumulación dice “el órgano administrativo que inicie o tramite un procedimiento, cualquiera que haya sido la forma de iniciación, podrá disponer su acumulación a otros con los que guarde identidad sustancial o una íntima conexión. Contra el acuerdo de acumulación no se dará recurso alguno”.

A efectos de recurso administrativo la regla general es que estos actos no son recurribles salvo si se dan los supuestos del 107.1 de la Ley 30/92 (deciden directa o indirectamente sobre el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a los derechos e intereses legítimos de los interesados).

1.3.1.3.- Actos definitivos (o que aún no han agotado la vía administrativa)

Son los que expresan la voluntad resolutoria del órgano competente pero (como se dice) “no agotan la vía administrativa”. La frase entrecomillada supone que por encima de tal órgano existe otro que ejerce respecto al primero una competencia jerárquica, que está legitimado para revisar la resolución y en su caso dictar otra distinta a la primera y quizá acorde con las pretensiones de quien interpone recurso.

1.3.1.4.- Actos definitivos que si han agotado la vía administrativa)

Normalmente son actos dictados por órganos que carecen de superior jerárquico y en general aquellos contra los cuales no cabe más recurso administrativo que el de reposición.

1.3.1.5.- Actos firmes

Literalmente actos definitivos que adquieren firmeza, la cual supone varias cosas. En primer lugar que han agotado la vía administrativa. En segundo lugar que, en el supuesto de haber sido combatidos mediante recurso administrativo e incluso atacados a través de la jurisdicción de lo contencioso, han sido confirmados por el órgano judicial. Finalmente estarían los actos llamados consentidos, es decir aquellos que adquieren firmeza por el transcurso del tiempo sin que se interponga recurso alguno. Contra los mismos ni cabe recurso en vía administrativa ni recurso en el orden jurisdiccional excepto lo previsto en el art. 118 Ley 30/92 al dispensar trato al recurso extraordinario de revisión (curiosamente la expresión de actos firmes aparece en sede de la Ley de Régimen Jurídico precisamente cuando se regula el citado recurso).

1.3.6.- Según criterios doctrinales

1.3.6.1.- Constitutivos y declarativos.- Constitutivos son los que crean, modifican o terminan una relación jurídica como el nombramiento de un funcionario. Declarativos son los que la constatan o acreditan.

1.3.6.2.- Singulares y generales.- Singular si se dirige a personas determinadas y general cuando esta determinación no existe (es decir, cuando no se saben los nombres concretos de las personas hacia quienes se refiere la resolución)

1.3.6.3.- Reglados y discrecionales.- Un acto está reglado cuando la norma le indica claramente al órgano cuál es la decisión que debe adoptar. Es discrecional cuando para tal decisión la ley previene o admite diversas opciones.

1.3.6.4.- Simples y complejos Simples cuando provienen de un solo órgano administrativo. Complejos cuando la resolución es firmada por varios (ejemplo: la constitución de un consorcio