1.- Los bienes de las entidades locales.

1.1.- Concepto de bien

En el derecho español tienden a identificarse como sinónimas las voces de cosas y de bienes. Sin embargo, y siguiendo a Lasarte, dicha sinonimia es incompleta. Así, conforme el citado autor, “las cosas serían en principio los objetos materiales; los bienes, por el contrario, serían cualesquiera componentes del patrimonio de una persona evaluables económicamente, tanto si son cosas propiamente dichas, cuanto si son derechos sobre las cosas (derechos reales) o derechos que tienen por objeto la conducta ajena (derechos de crédito)”. No obstante todo ello – prosigue el citado autor – doctrinalmente se rechaza la idea de identificar los bienes con los derechos, como hace el CC, pues como expresa Clavería siguiendo a Lacruz “hoy en correcta técnica jurídica bien y derecho son dos concepto de orden diferente, que expresan realidades distintas aunque relacionadas; el bien es el objeto sobre el que recae el derecho; los derechos por consiguiente no son bienes”.

De las anteriores citas extraeremos alguna de las nociones que estimamos necesarias para una adecuada comprensión del presente tema:

a)      Bien es todo aquello que compone el patrimonio de una persona. Dicha inclusión excluye por lógica a aquellas cosas y derechos que no son susceptibles de apropiación. Así están excluidos el sol, la lluvia, los astros,… O derechos tales como el de asociación o la libertad religiosa. 

b)      Si el bien es tangible merecerá el calificativo específico de cosa.

c)       Desde el punto de vista de los derechos subjetivos, bien asimismo es el objeto sobre el que recae un derecho.

1.2.- El patrimonio de las Entidades Locales

Como hemos tenido ocasión de señalar en otros temas las entidades locales precisamente por ser entidades son personas jurídicas y por tanto capaces jurídicamente, capacidad que en lo que aquí concierne se proyecta en la de ser titular de un patrimonio. Y realmente el Reglamento de bienes de las Entidades Locales (en adelante RBEC) de lo que realmente trata es precisamente de esto: del patrimonio y no sólo de una parte de éste cual serían los bienes. Así el art. 1 del RBEC dice que el patrimonio de las entidades locales estará constituido por el conjunto de bienes, derechos y acciones que les pertenezcan. Recuperando las reflexiones vertidas en el punto anterior forzosamente hemos de calificar como tal definición como infortunada. Por lo menos en la disyuntiva entre bienes y derechos los cuales se enuncian como distintos cuando entre ellos existe una tautología necesaria. Así por ejemplo podemos decir que el patrimonio del municipio X se integra, entre otras cosas, por un solar que existe en la calle X. Y también diríamos (consecuentes con la descripción que el reglamento hace) que el patrimonio del Ayuntamiento X se integra por la propiedad (derecho de) del solar que existe en la calle X. Obviamente se percibe una forzosa identidad entre lo que se dice en estas dos últimas frases (insistimos en que el bien es el objeto sobre el que recae el derecho) lo que ilustra sobre el desacierto de la fórmula reglamentaria. Cuestión distinta es el tema de las acciones (porción del capital constitutivo de una sociedad del que se es titular). Así realmente cuando se está hablando de acciones en realidad a lo que nos estamos refiriendo no es al patrimonio y a la personalidad del ente local sino a la personalidad (y a su patrimonio como atributo de la misma) de otra persona distinta.

2.- Su clasificación: bienes de dominio público, bienes patrimoniales y bienes comunales.

Conforme al art. 2 del RBEC los bienes de las Entidades Locales se clasificarán en bienes de dominio público y bienes patrimoniales. Prosigue el citado artículo diciendo que:

a)      Los bienes de dominio público serán de uso o servicio público.

b)      Tienen la consideración de comunales aquellos bienes que siendo de dominio público, su aprovechamiento corresponde al común de los vecinos.

c)       Los bienes comunales sólo podrán pertenecer a los municipios y las entidades locales menores.

2.1.- Bienes de dominio público

Los bienes de dominio público se clasifican en bienes de uso público y bienes de servicio público.

a)      Bienes de uso público (art. 3 RBEC).- Para que un bien de dominio público se considere de uso público tiene que consistir en una obra pública de aprovechamiento o utilización general cuya conservación y policía sean competencia de la Entidad Local (ejemplo: caminos, plazas, paseos, parques, puentes,…). Por tanto los bienes de uso público sólo pueden ser bienes inmuebles.

b)      Bienes de servicio público (art. 4 REBC).- Son bienes inmuebles o muebles (p.ej.: elementos de transporte) directamente destinados a la prestación de servicios públicos o administrativos.

Para comprender mejor la diferencia entre unos y otros el criterio más claro es el del personal. Si en un bien inmueble hay empleados municipales o personas que prestan servicio para la entidad local mediante dicho bien (por ejemplo, una piscina o un mercado) el bien será de servicio público. Si dicha presencia no se da en un bien de dominio público el bien se integrará dentro de los de uso público.

2.2.- Bienes patrimoniales

Son bienes patrimoniales o de propios los que:

a)      Son propiedad de la Entidad

b)      No están destinados al uso público ni afectados a algún servicio público

c)        Pueden constituir fuentes de ingresos para el erario de la entidad

Tales bienes patrimoniales se rigen por su legislación específica y, en defecto de ésta, por las normas de derecho civil y mercantil.

Los bienes patrimoniales son susceptibles de ser clasificados en parcelas sobrantes y efectos no utilizables.

a)      Parcelas sobrantes.- Porciones de terreno propiedad de las entidades locales que por su reducida extensión, forma irregular o emplazamiento no fueren susceptibles de un uso adecuado. Para declarar un terreno parcela sobrante se requerirá expediente de calificación jurídica.

b)      Efectos no utilizables.- Todos aquellos bienes que por su deterioro, depreciación o deficiente estado de conservación resultaren inaplicables en los servicios municipales o al normal aprovechamiento, atendida su naturaleza y destino, aunque los mismos no hubieran sido dados de baja en el inventario.

Ejemplo de parcela sobrante sería el de una parcela de terreno que no ha podido ser utilizada en la construcción de un colegio. Los efectos no utilizables serían por ejemplo ordenadores, mesas, armarios,.. y en general siempre bienes muebles.

2.3.- Bienes comunales

Los bienes comunales quedan incluidos dentro de los bienes de dominio público pero presentan como nota característica el que su aprovechamiento se restringe al común de los vecinos. En cierto sentido, y como creo que ya he tenido oportunidad de comentar en otros temas, los bienes comunales se puede decir que además de ser bienes del municipio son bienes de la localidad o bienes del pueblo. Por ello su disfrute reduce su ámbito de aplicación al de la gente de esa localidad o de ese pueblo, núcleo de población preexistente al municipio y en el que por imperativo legal se organiza.

2.4.- Régimen jurídico de los bienes de las Entidades Locales

Los bienes de dominio público y entre ellos los bienes comunales son inalienables, inembargables e imprescriptibles y no están sujetos a tributo alguno. Por exclusión cabe decir que los bienes patrimoniales son alienables, embargables, prescriptibles y susceptibles de ser considerados hecho imponible de tributos.

Dejando por obvio el comentario sobre el tema de los tributos, tenemos que la inalienabilidad (de alienus, extraño) es la cualidad por la que estos bienes no pueden ser puestos en manos de un extraño, es decir: separados del patrimonio de la entidad local. Ello no impide, como quizá tengamos ocasión de comentar, que la entidad local pueda gravarlos con derechos limitativos del goce que corresponde al propietario. Por ejemplo constituyendo derechos de usufructo o de uso y habitación así como meras situaciones posesorias. Encontramos abundantes ejemplos de lo dicho en los establecimientos sanitarios cuyo edificio es de titularidad municipal pero en los que desarrolla su actividad la administración autonómica sanitaria. La inembargabilidad comporta que dichos bienes no pueden ser trabados ni para compeler al deudor (en este caso la Entidad Local) al pago de la deuda ni ejecutados para realizar el cobro de ésta. La imprescriptibilidad veda la posibilidad de adquirir por prescripción (paso del tiempo) los derechos reales recayentes sobre los bienes de titularidad municipal.

2.5.- Alteración de la calificación jurídica de los bienes

Es el cambio de consideración de un bien de dominio público por patrimonial y viceversa. Los criterios al respecto se contienen en el art. 8 del RBEL

La alteración de la calificación jurídica de los bienes de las Entidades Locales requiere expediente en el que se acrediten su oportunidad y legalidad.

El expediente deberá ser resuelto, previa información pública durante un mes, por la Corporación Local respectiva, mediante acuerdo adoptado por el voto favorable de la mayoría absoluta del número de miembros legal de la misma.

En cualquier caso, la incorporación al patrimonio de la Entidad Local de los bienes desafectados, incluso cuando procedan de deslinde de dominio público, no se entenderá efectuada hasta la recepción formal por el órgano competente de la Coporación de los bienes que se trate, y en tanto la misma no tenga lugar seguirán teniendo aquellos el carácter de domino público.

Cabe asimismo una desafectación automática en los siguientes casos:

a)      Aprobación definitiva de los planes de ordenación urbana y de los proyectos de obras y servicios.

b)      Adscripción de bienes patrimoniales por más de veinticinco años a un uso o servicio público o comunal

c)       La entidad adquiera por usurpación, con arreglo al derecho civil, el dominio de una cosa que viniere estando destinada a un uso o servicio público o comunal.

Clarificando términos:

a)      La afectación supone que un bien se destina al uso o servicio público o comunal.

b)      La desafectación comporta que un bien de uso o servicio público o comunal pasa a tener carácter patrimonial

c)       La usurpación es la tenencia como poseedor de un bien propiedad de otro atribuyéndose los derechos del mismo. Dicha propiedad se adquiere por prescripción, es decir: por el transcurso del tiempo por un plazo superior a treinta años de posesión ininterrumpida (bienes inmuebles) o de 6 años en los muebles.

2.6.- Adquisición de bienes por las Entidades Locales

Como personas jurídicas que son las entidades locales tienen plena capacidad para adquirir y poseer bienes de toda clase así como para ejercitar las acciones y recursos procedentes en defensa de su patrimonio. Tal derecho se convierte en obligación cuando de lo que se trata es de ejercer las acciones necesarias para la defensa de sus bienes y derechos, ejercicio que deberá adoptarse previo dictamen del secretario o, en su caso, la asesoría jurídica, y en su defecto un letrado.

Las Corporaciones Locales pueden adquirir bienes y derechos:

a)      Por atribución de ley

b)      A título oneroso (es decir, mediando contraprestación al desposeído) con ejercicio o no de la facultad de expropiación

c)       Por herencia, legado o donación (a título lucrativo)

d)      Por prescripción

e)      Por ocupación

f)        Por cualquier otro modo legítimo conforme al ordenamiento jurídico

2.6.1.- Adquisición de bienes por las Entidades Locales a titulo oneroso

Exigirá el cumplimiento de los requisitos contemplados en la normativa reguladora de la contratación de Corporaciones Locales (Ley de Contratos de las Administraciones Públicas). Tratándose de inmuebles se exigirá, además, informe previo pericial, y siendo bienes de valor histórico o artístico se requerirá el informe del órgano estatal o autonómico competente, siempre que su importe exceda del 1 por 100 de los recursos ordinarios del presupuesto o del límite general establecido para la contratación directa en materia de suministros. Las que sean consecuencia de expropiación forzosa se regirán por la legislación en esta materia.

2.6.2.- Adquisición de bienes por las Entidades Locales a titulo lucrativo

No está sujeta en principio a más restricciones que las que deriven de dos supuestos:

a)      Si la adquisición lleva aneja alguna condición o modalidad onerosa (donación modal),solo podrán aceptarse los bienes previo expediente en el que se acredite que el valor del gravamen impuesto no excede del valor de lo que se adquiere

b)      La aceptación de herencias es siempre a beneficio de inventario

2.6.2.- Adquisición de bienes sujetos a condición

Si se hubieren adquirido bajo condición o modalidad de su afectación permanente a determinados destinos, se entenderá cumplida y consumada cuando durante treinta años hubieren servido al mismo y aunque luego dejaren de estarlo por circunstancias sobrevenidas de interés público.