El régimen del gasto público local: la ejecución del presupuesto

En la hipótesis de que la comprensión del sentido de la palabra “gasto” no requiere un esfuerzo mental especialmente intenso renunciamos a exponerlo y lo damos por sabido. No obstante lo dicho creo que si conviene marcar diferencias entre éste y otros también de reiterada aparición en los temas presupuestarios con los que la vivencias cotidianas nos inducen a cierta confusión: en concreto, los de crédito y pago. Para ello ordenaremos los tres conforme a la secuencia: crédito – gasto – pago.

Como se dice en el tema correspondiente, un presupuesto es una previsión de ingresos y de gastos. Por ejemplo: durante el mes de enero de 2007 hemos previsto gastarnos 150 euros en cañas. Gráficamente podríamos representar esto del siguiente modo:

Crédito	Partida presupuestaria
150 euros	Cañas

El crédito por tanto es una previsión de gasto y la partida es asimismo una previsión del en qué del gasto.

El gasto es un compromiso que se adquiere con otra persona. Siguiendo con el símil cervecero tal gasto requiere dos actuaciones respectivas: que servidor le pida una cerveza al camarero y que el camarero me la sirva. ¿Supone tal compromiso un desembolso de monetario?. Es claro que no. De hecho podemos poner pies en polvorosa corriendo como alma que lleva el diablo y dejar al camarero con tres palmos de narices. Sin embargo nuestra reprochable acción no evitará que se produzca el efecto consustancial al gasto, efecto que no es otro que el nacimiento de la obligación del pago.

El pago si supone un desembolso de monetario el cual es inherente al cumplimiento del compromiso de gasto. Hemos pedido una cerveza, nos hemos tomado la cerveza, estamos obligados a pagar la cerveza y pagamos la cerveza.

En el sentido en que se utiliza esta expresión aquí (y que no es otro que el procedente de la Ley de Haciendas Locales) la ejecución del presupuesto es la ejecución del presupuesto de gastos. En la misma la Ley diferencia dos fases fundamentales (en amplia medida desarrolladas reglamentariamente):

Acto mediante el cual se acuerda la realización de un gasto determinado por una cuantía cierta o aproximada, reservando a tal fin la totalidad o parte de un crédito presupuestario.

Ejemplo: Esta tarde vamos a salir y nos vamos a tomar dos cañas. A tal fin reservamos 5 euros de nuestro crédito presupuestario que hemos dicho era de 150 euros mensuales.

Instrumentamos esta operación mediante un documento contable A por importe de 5 euros.

Acto mediante el cual se acuerda, tras el cumplimiento de los trámites legalmente establecidos, la realización de gastos, previamente autorizados, por un importe exactamente determinado. Es un acto con relevancia jurídica para terceros, vinculando a la Entidad Local a la realización de un gasto concreto y determinado tanto en su cuantía como en las condiciones de ejecución.

Ejemplo: Después de un paseo en el que hemos ido prestando atención al ambiente que se cuece en cada bar hemos decidido tomarnos nuestras cañas en el Bar Anselmo. Normalmente íbamos al Bar Mónaco donde cada una nos cuesta 2,50, pero en el Bar Anselmo valen 2 euros. Así que nos ahorramos uno. Nos acercamos a la barra y pedimos primero una y luego la otra. A destacar:

a) Ahora si sabemos la cuantía exacta de lo que vamos a gastarnos. Antes era sólo una aproximación que afortunadamente se ha visto reducida en la cuantía prevista.

b) Al pedir las cañas hacemos intervenir a un tercero (el Bar Anselmo) que es con quien adquirimos el compromiso.

Instrumentamos esta operación mediante un documento contable D por importe de 5 euros. Y además anulamos parte del crédito autorizado en la fase anterior mediante un documento barrado A/ por importe de 1 euro.

Es el acto mediante el cual se declara la existencia de un crédito exigible contra la Entidad derivado de un gasto autorizado y comprometido. A estos efectos, previamente al reconocimiento de obligaciones habrá de acreditarse documentalmente ante el órgano competente la realización de la prestación o el derecho del acreedor de conformidad con los acuerdos que en su día autorizaron y comprometieron el gasto.

Ejemplo: Después de tomarnos la última caña reconocemos (es decir: admitimos) nuestra obligación de abonarlas y además la obligación se hace líquida (es decir: se identifica con dinero).

Como a Bar Anselmo le interesa captar nuevos clientes nos invita a una de las dos cañas que nos hemos tomado. Por tanto instrumentamos esta operación mediante un documento contable O por importe de 2 euros. Y además anulamos parte del crédito autorizado en la fase anterior mediante un documento barrado D/ por importe de 2 euros.

Es el acto mediante el cual el Ordenador de Pagos, sobre la base de una obligación reconocida y liquidada (es decir: convertida en dinero), expide la correspondiente Orden de Pago contra la Tesorería de la Entidad. Con carácter general (y salvo delegación expresa) dicha función de Ordenador de Pagos corresponde al Alcalde, al Presidente de la Diputación o al del Organismo Autónomo adscrito.

Ejemplo: Después de que el camarero nos comunique el importe echamos mano de la cartera y gustosos cumplimos la obligación (es decir pagamos los 2 euros).

Instrumentamos esta última operación mediante un documento contable P por importe de 2 euros. Y como no hay nada que anular no expedimos ningún documento O/.

Las entidades locales podrán en la forma que reglamentariamente se establezca abarcar en un solo acto administrativo dos o más fases de ejecución de las enumeradas en el apartado anterior.

Dentro del importe de los créditos autorizados en los presupuestos corresponderá la autorización y disposición de los gastos al presidente o al Pleno de la entidad de acuerdo con la atribución de competencias que establezca la normativa vigente.

Corresponderá al presidente de la corporación el reconocimiento y liquidación de las obligaciones derivadas de compromisos de gastos legalmente adquiridos.

Las facultades anteriores podrán desconcentrarse o delegarse, lo que deberá recogerse para cada ejercicio, en las bases de ejecución del presupuesto.

En los organismos autónomos las facultades indicadas se ejercerán en los términos expuestos anteriormente, correspondiendo a los órganos de aquéllos a los que sus estatutos atribuyan dichas competencias.

Como hemos dicho, competen al presidente de la entidad local las funciones de ordenación de pagos.

El Pleno de la entidad local, a propuesta del presidente, podrá crear una unidad de ordenación de pagos que, bajo la superior autoridad de éste, ejerza las funciones administrativas de la ordenación de pagos.

El Pleno de las entidades locales de más de 500.000 habitantes de derecho, a propuesta del presidente, podrá asimismo crear una unidad central de tesorería que, bajo la superior autoridad de éste, ejerza las funciones de la ordenación de pagos.

La ordenación de pagos en los organismos autónomos la ejercerá el órgano de estos que, por estatutos, la tenga atribuida.

La expedición de las órdenes de pago habrá de acomodarse al plan de disposición de fondos de la tesorería que se establezca por el presidente que, en todo caso, deberá recoger la prioridad de los gastos de personal y de las obligaciones contraídas en ejercicios anteriores.

Previamente a la expedición de las órdenes de pago con cargo a los presupuestos de la entidad local y de sus organismos autónomos habrá de acreditarse documentalmente ante el órgano que haya de reconocer las obligaciones la realización de la prestación o el derecho del acreedor de conformidad con los acuerdos que en su día autorizaron y comprometieron el gasto.

Los perceptores de subvenciones concedidas con cargo a los presupuestos de las entidades locales y de los organismos autónomos vendrán obligados a acreditar, antes de su percepción, que se encuentran al corriente de sus obligaciones fiscales con la entidad, así como, posteriormente, a justificar la aplicación de los fondos recibidos.

Las órdenes de pago cuyos documentos no se puedan acompañar en el momento de su expedición, según previene el artículo anterior, tendrán el carácter de a justificar y se aplicarán a los correspondientes créditos presupuestarios.

Las bases de ejecución del presupuesto podrán establecer, previo informe de la Intervención, las normas que regulen la expedición de órdenes de pago a justificar con cargo a los presupuestos de gastos, determinando los criterios generales, los límites cuantitativos y los conceptos presupuestarios a los que sean aplicables.

Los perceptores de estas órdenes de pago quedarán obligados a justificar la aplicación de las cantidades percibidas en el plazo máximo de tres meses, y sujetos al régimen de responsabilidades que establece la normativa vigente.

En ningún caso podrán expedirse nuevas órdenes de pago a justificar, por los mismos conceptos presupuestarios, a perceptores que tuviesen aún en su poder fondos pendientes de justificación.

Para las atenciones de carácter periódico o repetitivo, los fondos librados a justificar podrán tener el carácter de anticipos de caja fija. Los perceptores de estos fondos quedarán obligados a justificar la aplicación de las cantidades percibidas a lo largo del ejercicio presupuestario en que se constituyó el anticipo