1.- La actividad subvencional de las Administraciones Pública: regulación y principios.

El régimen jurídico de esta materia viene a quedar regulado en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones a la que remitimos y en cuyos contenidos nos basamos en la elaboración del tema.

Conforme el artículo 2 de la norma mencionada se entiende por subvención toda disposición dineraria realizada por cualesquiera de los sujetos contemplados en el artículo 3 de dicha ley (Administraciones Públicas), a favor de personas públicas o privadas, y que cumpla los siguientes requisitos:

a) Que la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios.

b) Que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido.

c) Que el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública.

Quedan excluidas de la consideración de subvenciones las prestaciones del sistema de la Seguridad Social y prestaciones análogas, las cuales tienen un fundamento constitucional propio y una legislación específica, no homologable con la normativa reguladora de las subvenciones. Los beneficios fiscales y beneficios en la cotización de la Seguridad Social, así como el crédito oficial, quedan, igualmente, fuera del ámbito de aplicación de la ley al no existir entrega de fondos públicos.

No obstante, cuando la Administración asuma la obligación de satisfacer a la entidad prestamista todo o parte de los intereses, tendrá la consideración de subvención a los efectos de esta ley.

Los créditos concedidos por la Administración que no tengan interés o con interés inferior al de mercado se regirán por las disposiciones de la ley que resulten adecuadas a su naturaleza, siempre que carezcan de normativa específica.

Por último, la ley excluye de su ámbito objetivo los premios que se otorguen sin la previa solicitud del beneficiario, así como las subvenciones electorales y a partidos políticos o grupos parlamentarios, por disponer estas últimas de su propia regulación, sin perjuicio de que se complete el régimen establecido por su propia normativa reguladora.

También se determina expresamente el carácter supletorio de la ley en relación con la concesión de subvenciones establecidas en normas de la Unión Europea o en normas nacionales de desarrollo o transposición de aquéllas, estableciéndose el régimen de responsabilidad financiera derivada de la gestión de fondos procedentes de la Unión Europea.

En cuanto a los principios el art. 8 de la ley trata de los principios generales disponiendo que los órganos de las Administraciones públicas o cualesquiera entes que propongan el establecimiento de subvenciones, con carácter previo, deberán concretar en un plan estratégico de subvenciones los objetivos y efectos que se pretenden con su aplicación, el plazo necesario para su consecución, los costes previsibles y sus fuentes de financiación, supeditándose en todo caso al cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria.

Además cuando los objetivos que se pretenden conseguir afecten al mercado, su orientación debe dirigirse a corregir fallos claramente identificados y sus efectos deben ser mínimamente distorsionadores.

Finalmente la gestión de las subvenciones a que se refiere la ley se realizará de acuerdo con los siguientes principios:

a) Publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminación.

b) Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados por la Administración otorgante.

c) Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.

2.- Procedimientos de concesión y gestión de las subvenciones.

El título I contiene las disposiciones reguladoras de los procedimientos de concesión y gestión, estructurando dicho contenido en cinco capítulos.

En el capítulo I se establece, como régimen general de concesión, el de concurrencia competitiva, un régimen que debe permitir hacer efectivos los principios inspiradores del otorgamiento de subvenciones previstos en la ley. La propuesta de concesión deberá formularse con la participación de un órgano colegiado que tendrá la composición que se determine en las bases reguladoras.

En dicho capítulo se prevén también aquellos supuestos en que la subvención puede concederse de forma directa.

En el capítulo II se regula el procedimiento de concesión en régimen de concurrencia competitiva, dotando al procedimiento de una gran flexibilidad. Se parte de la configuración de un procedimiento de mínimos, compuesto por las actuaciones y trámites imprescindibles al servicio de los principios de gestión anteriormente enunciados, dejando abierta la posibilidad de que las bases reguladoras establezcan aquellas fases adicionales que resulten necesarias a la naturaleza, objeto o fines de la subvención.

Con el fin de agilizar el procedimiento, se contempla la posibilidad de sustituir la presentación de documentación por una declaración responsable del solicitante, siempre que así se prevea en la normativa reguladora.

La acreditación de los datos contenidos en dicha declaración deberá requerirse antes de formular la propuesta de resolución del procedimiento.

Se prevé la posibilidad de emplear certificados telemáticos o transmisiones de datos, de acuerdo con lo establecido en la normativa reglamentaria que regule la utilización de técnicas electrónicas, informáticas y telemáticas por la Administración General del Estado, conllevando la presentación de la solicitud de subvención, la autorización al órgano gestor para recabar los certificados a emitir por la Agencia Estatal de Administración Tributaria y por la Tesorería General de la Seguridad Social.

Con la misma finalidad, en la instrucción del procedimiento se prevé la posibilidad de establecer una fase de preevaluación de las solicitudes a efectos de verificar determinadas condiciones o requisitos de carácter puramente administrativo y ajustar la fase de evaluación, más compleja, únicamente a aquellos solicitantes que hayan cumplido dichos requisitos.

Se prevé la reformulación de las solicitudes presentadas cuando el importe de la subvención que se propone sea inferior al que figura en la solicitud y su objeto sea financiar varias actividades a desarrollar por el solicitante. Este último deberá reformular la solicitud para adecuarla a la nueva cuantía y se remitirá, con la conformidad del órgano instructor, al competente para resolver.

En el capítulo III se regula el procedimiento de concesión directa, aplicable únicamente en los supuestos previstos en la ley, y caracterizado por la no exigencia del cumplimiento de los principios de publicidad y concurrencia. Cuando se trate de subvenciones en que se acredite la dificultad de convocatoria pública o existan razones excepcionales de interés público, social, económico o humanitario que la desaconsejen, la competencia para aprobar las normas que regulan la concesión directa se reserva al Gobierno, a propuesta del titular del departamento interesado.

En el capítulo IV se regula la gestión y justificación por el beneficiario y, en su caso, entidad colaboradora de las subvenciones concedidas. Se prevé expresamente la posibilidad del beneficiario de concertar con terceros la ejecución parcial de la actividad subvencionada, siempre que así se prevea en las bases reguladoras, con un límite establecido en la propia ley, sin perjuicio de que en las bases reguladoras se especifique otro distinto.

En materia de justificación se prevé el establecimiento por vía reglamentaria de un sistema de validación y estampillado de justificantes de gasto con el fin de evitar comportamientos fraudulentos y mejorar la eficacia de las actuaciones de comprobación y control.

En este capítulo se regulan igualmente los gastos que pueden tener la consideración de subvencionables, así como el límite cuantitativo a partir del cual no podrán ser subvencionados: el valor de mercado de los mismos.

Esta última previsión se completa con la posibilidad que la ley reconoce a la Administración de comprobar los valores declarados por el beneficiario en la justificación del empleo de los fondos.

Por último, se recoge de forma expresa la facultad del órgano concedente de comprobar la realización de la actividad y el cumplimiento del objeto de la subvención por parte del beneficiario, así como la justificación por éste presentada.

En el capítulo V, procedimiento de gestión presupuestaria, se establece como regla general que el pago de la subvención exigirá la previa justificación por parte del beneficiario de la realización del objeto de la subvención, perdiéndose el derecho al cobro total o parcial de la subvención en caso contrario, así como cuando concurra alguna de las causas de reintegro contempladas en la ley. Tampoco podrá procederse al pago de la subvención mientras el beneficiario sea deudor por resolución de procedencia de reintegro o no esté al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias y con la Seguridad Social.

Con el fin de facilitar la realización del objeto de la subvención por parte de los beneficiarios, se contempla la posibilidad de realizar pagos a cuenta y anticipados.

Igualmente, se prevé que la entidad concedente pueda acordar, como medida cautelar, la retención de cantidades pendientes de abonar, cuando se hubiese iniciado procedimiento de reintegro respecto del beneficiario o entidad colaboradora. La adopción de dicha medida cautelar deberá someterse al régimen jurídico previsto en la ley.

3.- Reintegro y control financiero.

El título II versa sobre el reintegro de subvenciones, estructurando su contenido en dos capítulos.

En el capítulo I se establece el régimen general de reintegros, regulándose en primer lugar los que derivan de la nulidad del acuerdo de concesión, para recoger a continuación las causas de reintegro.

De esta regulación cabe destacar la adecuación de las causas de reintegro a las obligaciones de beneficiarios y entidades colaboradoras.

El incumplimiento del resto de las obligaciones, así como la resistencia, excusa o negativa a las actuaciones de control, serán causa de reintegro cuando ello imposibilite verificar el empleo dado a los fondos percibidos, o el cumplimiento de la finalidad y de la realidad y regularidad de las actividades subvencionadas, o la concurrencia de subvenciones, ingresos o recursos para la misma finalidad.

Se prevé la posibilidad de que el reintegro se refiera únicamente a parte de la subvención concedida, siempre que el cumplimiento por parte del beneficiario se aproxime de forma significativa al cumplimiento total.

Este capítulo se completa con la regulación de la prescripción del derecho de la Administración para exigir el reintegro, concluyendo con la enumeración de los obligados al reintegro y responsables: de la obligación de reintegrar responden no sólo los beneficiarios y entidades colaboradoras, sino también los administradores de las sociedades mercantiles, o aquellos que ostenten la representación legal de otras personas jurídicas, los socios y partícipes en el capital de entidades disueltas y liquidadas y los herederos o legatarios en la forma y en los términos previstos en la ley.

En el capítulo II se establecen las líneas básicas del procedimiento de reintegro y la competencia para exigirlo, que será en todo caso de la entidad concedente.

En el supuesto de que la entidad concedente hubiera finalizado ya el procedimiento de reintegro, las cantidades liquidadas deberán ser tenidas en cuenta en las actuaciones que, en su caso, practique la Intervención General de la Administración del Estado.

El título III se encuentra dedicado al control financiero de subvenciones, introduciendo importantes novedades para la consecución de un control eficaz y garante de los derechos de beneficiarios y entidades colaboradoras.

En este título se establece la competencia para el ejercicio del control, los deberes y facultades del personal controlador, la obligación de colaboración de beneficiarios, entidades colaboradoras y terceros, las líneas básicas del procedimiento de control financiero y los efectos de los informes.

Se establece expresamente el deber de colaboración, haciéndolo extensivo, en el ámbito del control financiero, no sólo a beneficiarios y entidades colaboradoras, sino también a terceros relacionados con el objeto de la subvención o con su justificación, determinándose, a su vez, cuáles son las facultades de la Intervención General de la Administración del Estado.

En el ejercicio del control financiero, el personal controlador tiene la consideración de agente de la autoridad, debiendo recibir de las autoridades y de quienes en general ejerzan funciones públicas la debida colaboración y apoyo.

El procedimiento de control financiero, una vez iniciado, se somete a un plazo específico con posibilidad de ampliación en determinados supuestos.

Se prevé la documentación de las actuaciones de control financiero en diligencias e informes, y se les otorga naturaleza de documentos públicos, haciendo prueba de los hechos que contengan, salvo que se acredite lo contrario.

Se adecua la regulación de los procedimientos de reintegro y su articulación con el control financiero de perceptores de subvenciones, de forma que las posibles discrepancias internas entre el órgano de control y los gestores se resuelvan internamente y no se trasladen a los particulares, reduciéndose la carga de formulación de alegaciones a un solo procedimiento.

4.- Infracciones y sanciones.

Otro de los objetivos que se persiguen con esta ley es el de tipificar adecuadamente las infracciones administrativas en materia de subvenciones, incluyendo una graduación del ilícito administrativo por razón de la conducta punible, y un régimen jurídico de sanciones acorde con la naturaleza de la conducta infractora. A tal efecto, el título IV contiene el nuevo régimen de infracciones y sanciones en esta materia, estructurando su contenido en dos capítulos.

En el capítulo I se tipifican las conductas de beneficiarios, entidades colaboradoras y terceros relacionados con el objeto de la subvención o su justificación, que son constitutivas de infracción administrativa, clasificándolas en leves, graves y muy graves. También se determina quiénes son responsables de dichas conductas y se enumeran los supuestos de exención de responsabilidad.

En el capítulo II se establecen las clases de sanciones, los criterios de graduación para la concreción de las mismas, y aquellas que corresponde imponer a conductas tipificadas como infracciones, en función de si son calificadas como leves, graves o muy graves. También se establece el plazo de prescripción de infracciones y sanciones y las causas de extinción de la responsabilidad derivada de las infracciones.

También se determina en este capítulo la competencia para imponer sanciones, recayendo en los titulares de los ministerios concedentes.

Por último, se especifican en este capítulo, respecto de las sanciones pecuniarias, determinados supuestos de responsabilidad subsidiaria y solidaria que afectan a los administradores de las sociedades mercantiles, o aquellos que ostenten la representación legal de otras personas jurídicas, y a los socios y partícipes en el capital de entidades disueltas y liquidadas en la forma y en los términos previstos en la ley.

Con la aplicación al articulado del texto de los criterios enunciados en esta exposición de motivos, se trata de conseguir una Ley General de Subvenciones que responda adecuadamente a las necesidades que la actividad subvencional de las Administraciones públicas exige actualmente en los distintos aspectos contemplados.