1.- El presupuesto: concepto y clases.

Un presupuesto es fundamentalmente una previsión integrada por tres elementos: unos ingresos que se suponen, unos gastos que no se deben superar y un plazo en el que se realizarán unos y otros. En este sentido el art. 162 de la Ley de Haciendas Locales determina que los presupuestos generales de las entidades locales constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática de las obligaciones que, como máximo, pueden reconocer la entidad, y sus organismos autónomos, y de los derechos que prevean liquidar durante el correspondiente ejercicio, así como de las previsiones de ingresos y gastos de las sociedades mercantiles cuyo capital social pertenezca íntegramente a la entidad local correspondiente

En cuanto a las clases de presupuesto por lo pronto hay que decir claramente que en las Administraciones Públicas existe una única clase de presupuesto, que es el ordinario. No existe una contraposición entre ese presupuesto ordinario y otro u otros extraordinarios sencillamente porque estos últimos en la actualidad no existen. Sin embargo, como veremos más adelante existen los llamados créditos extraordinarios que pueden dar pie a confusión con los antiguos presupuestos extraordinarios. Por eso insistimos en que hay que tener claro desde este momento que el único presupuesto que hay es el ordinario.

Otra cuestión a considerar es las técnicas presupuestarias. Concretamente la técnica de presupuestación por programas y la técnica de presupuestación en base cero. Hay textos que disfrutan pormenorizando en el origen y las peculiaridades de ambas. A efectos de lo que realmente se pide en esta oposición la experiencia nos dice que basta con tener una idea clara de lo que significan una y otra sin necesidad de entrar en demasiados detalles.

Presupuesto por programas

El enfoque presupuestario tradicional tiene como punto de referencia el concepto de gasto, es decir: la cosa concreta en que se gasta el dinero. Por ejemplo, 1.000 millones de pesetas en bolígrafos. De este enfoque nace lo que veremos luego que es la clasificación económica del gasto. La clasificación económica nos indica por tanto el en qué.

La presupuestación por programas en lo que incide no es en el en qué si no en el para qué. Su punto de partida no son las cosas que se van a comprar si no para qué se van a utilizar esas cosas.

Aparece en Estados Unidos a raiz de la IIª Guerra Mundial y hoy en día está plenamente incorporada a la presupuestación de las Administraciones Públicas de todos los países del mundo.

Presupuesto en base cero

La idea es de la Ford y empezó a aplicarse en Estados Unidos bajo la Presidencia de Carter. Su fundamento es el siguiente:

a) Por lo pronto no hay ningún gasto que sea necesario

b) Se identifican unos centros que proponen los gastos a realizar

c) Si alguien propone que se realice un gasto tendrá que justificarlo

d) Las propuestas de gasto serán de tres niveles: mínimo – por debajo del cual es impo-sible mantener el servicio - , medio – que garantiza el mantenimiento del servicio a los niveles actuales – y máximo – cuando en el horizonte está el objetivo de ampliar y mejorar el servicio -

Este planteamiento no es de aplicación en lo que sería el presupuesto actual en sentido estricto, pero si que se considera en la fase inicial de elaboración del mismo. Así es tenido en cuenta por los Centros de Gasto de la Consellería de Sanidad a la hora de elaborar sus Planes de Necesidades.

2.- El ciclo presupuestario.

Datos de partida

Supongamos que tú eres coordinador de un Equipo de Atención Primaria. Junto al Centro de Salud de tu zona básica hay un solar que podría utilizarse como aparcamiento tanto para el personal que trabaja en el Centro como para el usuario que acude al mismo. Lo discutes con tu Equipo y se acepta la idea por lo que se incluye en vuestro Plan de Necesidades.

En marzo te reúnes con el Director de Atención Primaria de tu Area de Salud. Tras una larga discusión el proyecto de vuestro Equipo se acepta y la compra de esa solar queda incluida en el anteproyecto del presupuesto de gastos de Primaria. Junto a dicho anteproyecto están los de Especializada – Hospital – y Salud Pública que son remitidos al Gerente.

En abril el Gerente presenta el anteproyecto de presupuestos del Area al Consejo de Salud para su dictamen y ambos, dictamen y anteproyecto, se presentan al Consejo de Dirección para su elevación definitiva – si procede – ante el Conseller de Sanidad.

Antes del 1 de junio

Las Consellerías enviarán al Conseller de Economía y  Hacienda el anteproyecto correspondiente a sus estados de gastos, debidamente ajustados a las leyes aplicables y a las directrices aprobadas por el Gobierno Valenciano a propuesta del citado conseller. En dicho anteproyecto del estado de gastos figuran, evidentemente, los que corresponden a la adquisición del solar al que nos hemos referido.

Asimismo, entregarán los anteproyectos de los estados de ingresos y gastos de las entidades autónomas y, en su caso, de los recursos y dotaciones de las empresas públicas.  El estado de ingresos del presupuesto se elaborara por la Conselleria de Economía y Hacienda.

A partir del 1 de junio y hasta el 1 de noviembre

La Conselleria de Economía y Hacienda, examinados los referidos anteproyectos de Generalitat estimación de ingresos elaborará el anteproyecto de Ley de Presupuesto y lo someterá a la aprobación del Gobierno Valenciano.  El proyecto de Ley de Presupuesto deberá ser acompañado de la siguiente documentación:

a) La cuenta consolidada de los presupuestos relativos a la  Generalitat Valenciana y a sus entidades autónomas, con separación entre operaciones corrientes y de capital, teniendo en cuenta la distribución de los gastos de inversiones.

b) Una memoria explicativa que haga necesariamente referencia a los siguientes aspectos:

- Articulado del proyecto de ley.

- Adecuación presupuestaria de las plantillas de todas las secciones y entidades autónomas a la plantilla orgánica vigente, y política laboral de la Generalitat Valenciana.

- Criterios aplicados en las subvenciones corrientes y de capital. 

- Criterios aplicados a la selección de inversiones, con especial referencia a los seguidos para la aplicación de los ingresos procedentes del Fondo de Compensación Interterritorial Distribución de los gastos en programas por objetivos.

- La liquidación del presupuesto del año anterior y un estado a de ejecución del vigente.

- Un informe económico y financiero.

Hablando en términos más comprensibles para el lector la documentación que tiene que aportar el Consell junto al proyecto de Ley de Presupuestos debe ser la siguiente:

a) La cuenta consolidada – es decir, agrupada – tanto de sus presupuestos – lo que piensa gastarse e ingresar la Generalidad – como de los organismos públicos dependientes de la misma. En pocas palabras: el dinero que se va a mover durante el próximo ejercicio.

b)  Una memoria – es decir, una explicación – en donde se haga referencia a todos los puntos que se han indicado en el párrafo precedente. En esa memoria hay partes que luego van a figurar en la exposición de motivos de la Ley de Presupuestos y partes cuya utilidad es la de contribuir a formar la voluntad del legislativo a la hora de tomar la decisión de aprobar la Ley de Presupuestos.

A partir del 1 de noviembre y hasta el 31 de diciembre

El proyecto de Ley de Presupuesto de la Generalitat Valenciana y la documentación anexa se remitirán a las Cortes Valencianas para su examen y aprobación o, en su caso, enmienda o devolución al Gobierno Valenciano.

El Presupuesto de la Generalitat Valenciana es por tanto una Ley lo que significa que son los representantes democráticamente elegidos por todos los que deciden que dinero se va a gastar y en que se va a gastar y que son también los que determinan que dinero se va a ingresar y como se va a ingresar. Esto quiere decir que en última instancia es el ciudadano – que es a quien se pide el dinero vía tributos y es sobre el que revierte el gasto que se hace – el que decide indirectamente tales Presupuestos

Si las Cortes Valencianas no aprobaran el presupuesto de la Generalitat Valenciana antes del primer día del ejercicio económico se entenderá prorrogado el del ejercicio anterior hasta la aprobación y publicación del nuevo en el Diari Oficial de la Generalitat Valenciana. La prórroga no afectara a los créditos para gastos correspondientes a servicios o programas cuya vigencia temporal se limitara al periodo presupuestario vencido. Tales créditos reciben el nombre de resultas.

Durante todo el año siguiente. -

Ejecución del presupuesto de gastos e ingresos por los Centros Gestores de Gastos e Ingresos

Seis meses después de finalizado el ejercicio de que se trate.-

Informe de la Sindicatura de Cuentas ante las Cortes Valencianas.

3.- Los créditos presupuestarios.

El crédito presupuestario es una cantidad de dinero asignada a una partida presupuestaria.

Las reglas que rigen respecto de los créditos presupuestarios son :

a)       Se destinarán, exclusivamente, a la finalidad específica para la que hayan sido autorizados por la Ley de Presupuestos o por las modificaciones presupuestarias conforme a la legislación vigente.

b)      Tendrán carácter limitativo y, por consiguiente, no se podrán adquirir compromisos en cuantía superior a su importe. 

c)       Las disposiciones normativas con rango inferior a ley y los actos administrativos que vulneren lo anterior serán nulos de pleno derecho, sin perjuicio de la responsabilidad que de su infracción pudiera derivar.

La Conselleria de Economía y Hacienda realizará el seguimiento de la ejecución de los créditos y del cumplimiento de los  objetivos de cada programa, y a tal efecto podrá tomar las medidas provisionales que considere necesarias para asegurar el logro de los mismos, las cuales deberán ser comunicadas al Gobierno Valenciano para su ratificación, si procede.

La partida presupuestaria

A diferencia de lo que sucede con la señora Pérez en que sus “partidas presupuestarias” son tan reducidas que pueden identificarse nominalmente, en el Presupuesto de la Generalitat tales partidas son numerosas y una identificación nominal llevaría consigo la producción de un ingente número de volúmenes.

Vamos a tomar como ejemplo las retribuciones básicas del personal que presta servicios en los centros dependientes de Atención Primaria del Area de Salud 14. Supongamos que estas retribuciones ascienden a 1.000 millones de pesetas. Una identificación literal de esta partida presupuestaria tendría, poco más o menos, el literal siguiente: “Consellería de Sanitat dentro de la producción de bienes de carácter social, función de Sanidad, subfunción Asistencia Sanitaria y programa de Atención Primaria, destina dentro de los Gastos de Personal, sueldos y salarios, retribuciones básicas, personal de instituciones sanitarias del Area de Salud 14”. Los problemas de lectura son evidentes.

Para resolver este problema se acude a la técnica de la codificación, exactamente igual que sucede con el Plan General de Contabilidad. De este modo cada palabra o cada expresión tiene asignados unos códigos – dígitos – que permiten desenvolverse mejor en la gestión del presupuesto.

Nuestro ejemplo quedaría planteado del siguiente modo:

a)       Clasificación orgánica.- Tal como hemos indicado es expresiva del órgano o de la sección presupuestaria a quien se imputa el gasto. En este caso:

b)      Clasificación funcional.- Expresa que destino tiene el gasto que se considera, es decir: para que va a realizarse el gasto. En este caso:

c)       Clasificación económica.- Es expresiva del “a qué” se destina el crédito. Según la misma:

De acuerdo con lo anterior, en lugar de escribir “Consellería de Sanitat dentro de la producción de bienes de carácter social, función de Sanidad, subfunción Asistencia Sanitaria y programa de Atención Primaria, destina dentro de los Gastos de Personal, sueldos y salarios, retribuciones básicas, personal de instituciones sanitarias del Area de Salud 14” identificaríamos ese crédito inicial de 1.000 millones de pesetas con los dígitos: 10.4122.1131 – que es mucho más breve y por tanto más práctico -.

De acuerdo con lo anterior, una partida presupuestaria se identifica de acuerdo con las siguientes claves:

Vinculación de los créditos

Los créditos para gastos se destinarán, exclusivamente, a la finalidad específica para la que hayan sido autorizados por esta ley o por las modificaciones presupuestarias autorizadas conforme a la legislación vigente.

La vinculación quiere decir que el órgano que tiene capacidad para autorizar un gasto – con carácter general el Conseller – está obligado a gastarse el dinero en los conceptos concretos que autoriza cada partida presupuestaria pero existe un margen para jugar con las cantidades.

Anulación de remanentes

Los créditos para Generalitat en el último día de la aplicación del ejercicio presupuestario no estén vinculados al cumplimiento de las obligaciones ya reconocidas, se considerarán anulados de pleno derecho, excepto aquellos que no deban anularse por su carácter.

Con cargo a los créditos consignados presupuestariamente sólo se podrán contraer obligaciones derivadas de gastos que se efectúen durante el año natural del ejercicio presupuestario

Créditos extraordinarios y suplementos de crédito

Cuando haya de realizarse algún gasto que no pueda demorarse hasta el ejercicio siguiente y no existiera crédito en el  presupuesto de la Generalitat Valenciana, o el consignado fuera insuficiente, el Conseller de Economía y Hacienda ordenará la incoación de un expediente de concesión de crédito extraordinario o de suplemento de crédito, respectivamente, en el supuesto de que su aprobación llevase aparejada la modificación del presupuesto de la Generalitat Valenciana en los siguientes términos:

a)    Alteración de la suma global de sus créditos.

b)    Cuando se aumentasen los créditos para gastos corrientes en detrimento de los créditos aprobados para gastos de capital, con la excepción señalada en el apartado d) del artículo 33 de la Ley de Hacienda Pública de la Generalidad Valenciana

c)    Cuando se modificara la distribución que por grupos  funcionales establezca la programación económica para el periodo de su vigencia.

El Conseller de Economía y Hacienda someterá al Gobierno Valenciano el acuerdo de enviar a las Cortes Valencianas el correspondiente proyecto de ley de concesión de un crédito extraordinario en el primer supuesto, o de un suplemento de crédito en el segundo con sujeción a los mismos trámites y requisitos que la Ley de Presupuesto.

Cuando las necesidades de crédito en los casos de inexistencia o insuficiencia presupuestaria, a que se refiere el apartado anterior, no llevasen aparejadas alguna de las modificaciones del presupuesto alli explicitadas, el Gobierno Valenciano, a propuesta del Conseller de Economía y Hacienda, podrá acordar habilitaciones de crédito en el primer caso, y transferencias de crédito en el segundo

El Conseller de Economía y Hacienda, a propuesta de las respectivas consellerías, podrá acordar modificaciones del presupuesto por generación o transferencia de créditos; las primeras en la forma que reglamentariamente se establezca y las últimas siempre que se realicen entre créditos de un mismo programa.

El Gobierno Valenciano dará cuenta trimestralmente, a la Comisión de Economía, Presupuestos y Hacienda de las Cortes Valencianas, de los créditos extraordinarios y suplementos de crédito, así como de las modificaciones del presupuesto acordadas conforme se previene en los dos apartados anteriores, cuya información contendrá, como mínimo, el mismo detalle documental que el presupuesto respectivo.

Por lo pronto conviene tener en cuenta que el crédito extraordinario y el suplemento de crédito son modificaciones presupuestarias complejas en su tramitación pues el órgano competente para aprobar las mismas es las Cortes Valencianas. Esta circunstancia lleva consigo el que en la modificación de la Ley de Hacienda Pública del año 84 que se opera a través del texto refundido del 91 se incluyan fórmulas menos complicadas cual son las transferencias de crédito y las habilitaciones de crédito.

Para que no se tenga más remedio que acudir al complejo trámite de la aprobación de una ley de crédito extraordinario o suplemento de crédito son precisas las siguientes condiciones – cualquiera de ellas –.

a)       Alteración de la suma global de los créditos. Es decir: si los Presupuestos de la Generalidad tienen un montante global de 8 billones de pesetas y como consecuencia de la realización del gasto tal montante global se eleva a 8 billones y una peseta no habrá más remedio que recurrir a la incoación de un expediente de concesión de crédito extraordinario o suplemento de crédito.

b)      También procederá la mencionada incoación cuando se aumenten los créditos para gastos corrientes en detrimento de los gastos de capital. Sin embargo esta regla no se aplica si se trata de nuevas inversiones.

c)       Finalmente se alude a una modificación de los grupos funcionales, alteración que es poco probable.

El legislador distingue entre habilitaciones y transferencias de crédito. Realmente ambas modificaciones presupuestarias son la misma cosa. En el segundo caso – transferencias – se trata de pasar dinero de una partida a otra – por ejemplo, de gastos para la compra de bienes corrientes y servicios a gastos de personal -. En el primero – habilitaciones – también se trata de pasar dinero pero dicha transferencia lo es en dirección desde el programa de “Imprevistos y no clasificados” a la partida presupuestaria necesitada de fondos. Poniendo ejemplos: la señora Pérez guarda todos los meses en un sobre la cantidad de 10.000 pesetas para imprevistos. En un momento dado surge un gasto inesperado de 1.000 pesetas. Si atiende ese gasto de 1.000 pesetas reduciendo el crédito destinado al tabaco de Manolo habrá procedido a efectuar una transferencia de crédito. Si en lugar de fastidiar al marido coge esas mil pesetas del sobre donde guarda las 10.000 ptas. para imprevistos habrá efectuado una habilitación de crédito.

Anticipos de Tesorería

El Conseller de Economía y Hacienda podrá concertar operaciones de tesorería para satisfacer pagos inaplazables, con el límite máximo, en cada ejercicio, del diez por ciento de los créditos consignados. El citado límite se entenderá, en todo momento, para las operaciones de tesorería que estuvieran en vigor.

El Gobierno Valenciano podrá conceder a las entidades autónomas de la Generalitat Valenciana, a propuesta del Conseller de Economía y Hacienda, anticipos de tesorería para el pago de obligaciones inaplazables hasta el límite máximo del dos por ciento de los créditos globales para gastos consignados en sus respectivos presupuestos.

Créditos ampliables

No hay en la Ley de Hacienda Pública Valenciana una referencia actual a los créditos ampliables en el sentido en que los mismos aparecen en la Ley General Presupuestaria.

4.- Haciendas Locales: los ingresos de las entidades locales.

La Hacienda de las Entidades locales estará constituida por los siguientes recursos:

a) Los ingresos procedentes de su patrimonio y demás de Derecho privado.

b) Los tributos propios clasificados en tasas, contribuciones especiales e impuestos y los recargos exigibles sobre los impuestos de las Comunidades Autónomas o de otras Entidades Locales.

c) Las participaciones en los tributos del Estado y de las Comunidades Autónomas.

d) Las subvenciones.

e) Los percibidos en concepto de precios públicos.

f) El producto de las operaciones de crédito.

g) El producto de las multas y sanciones en el ámbito de sus competencias.

h) Las demás prestaciones de Derecho público.

Para la cobranza de los tributos y de las cantidades que como ingresos de Derecho público debe percibir la Hacienda de las Entidades locales, de conformidad con lo previsto en el apartado anterior, dicha Hacienda ostentará las prerrogativas establecidas legalmente para la Hacienda del Estado, y actuará, en su caso, conforme a los procedimientos administrativos correspondientes.

INGRESOS DE DERECHO PRIVADO

Constituyen ingresos de Derecho privado de las Entidades locales los rendimientos o productos de cualquier naturaleza derivados de su patrimonio, así como adquisiciones a título de herencia, legado o donación.

A estos efectos, se considerará patrimonio de las Entidades locales el constituido por los bienes de su propiedad, así como por los derechos reales o personales de que sean titulares, susceptibles de valoración económica, siempre que unos y otros no se hallen afectos al uso o servicio público.

En ningún caso tendrán la consideración de ingresos de Derecho privado los que procedan, por cualquier concepto, de los bienes de dominio público local.

La efectividad de los derechos de la Hacienda local comprendidos en este capítulo se llevará a cabo con sujeción a las normas y procedimientos del Derecho privado.

Los ingresos procedentes de la enajenación o gravamen de bienes y derechos que tengan la consideración de patrimoniales no podrán destinarse a la financiación de gastos corrientes, salvo que se trate de parcelas sobrantes de vías publicas no edificables o de efectos no utilizables en servicios municipales o provinciales.