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1.- El Parlamento: sistemas unicamerales y bicamerales.

Las Cortes Generales son un órgano complejo pues está formado por dos Cámaras: el Congreso de los Diputados y el Senado. La opción constitucional por un Parlamento bicameral se puede explicar por varias razones. La primera de ellas es de carácter histórico. Si se atiende a la secuencia temporal de vigencia de las diferentes Constituciones, en España podemos observar con facilidad que han sido más frecuentes y más duraderas aquellas constituciones que optaron por un sistema bicameral por más que el monocameralismo fuese el régimen de textos tan destacables como el de 1812 o el de 1931.
En segundo lugar, las propias Cámaras Constituyentes nacidas al amparo de la Ley para la Reforma Política de 4 de enero de 1977 eran de estructura bicameral. Este dato (infrecuente para un proceso constituyente) no fue en modo alguno óbice para la realización de un trabajo de elaboración constitucional que se cuenta sin duda entre los más brillantes de nuestra historia. Y ello en un régimen bicameral de paridad casi absoluta.
En tercer término, el sistema bicameral se atisbaba como una fórmula posible para dar solución a sistemas de representación complementarios al puramente poblacional. En este sentido es especialmente reveladora la afirmación del art. 69.1 según la cual el Senado es la Cámara de representación territorial.
Por último, y en contra de lo que algunos han afirmado, la realidad bicameral se ha extendido con bastante éxito en muchos países que han experimentado procesos democratizadores en los últimos años del siglo XX. Polonia o la República Checa son un buen ejemplo de lo que aquí se afirma. Basta también con acudir a los datos de la Unión Interparlamentaria para poder apreciar la exactitud de esta afirmación. Incluso en Gran Bretaña los debates y trabajos sobre la reforma de una institución tan peculiar como la Cámara de los Lores no van encaminados a su supresión sino a su actualización y reforma, que, estando todavía inconclusa, ha supuesto ya la eliminación de los pares hereditarios.
El sistema bicameral instaurado en nuestra Constitución no es, en todo caso, un sistema de bicameralismo equilibrado o perfecto sino lo que la doctrina denomina como un bicameralismo imperfecto, atenuado o desequilibrado. Y esto es así porque una de las dos Cámaras, el Congreso de los Diputados, tiene atribuciones o facultades claramente supriores a las que se otorgan al Senado. Como muestra basta señalar que la confianza al Presidente del Gobierno la atribuye el Congreso de los Diputados (art. 99), que es quien también puede cesarle mediante una moción de censura (art. 113) y que la última palabra en el procedimiento legislativo, con escasísimas excepciones, la tiene también el Congreso de los Diputados (art. 90), siendo la función única del Senado la de oponer su veto o introducir enmiendas al texto legislativo remitido por el Congreso (SSTC 234/2000 y 97/2002). Esta realidad palmaria y evidente y por ello indiscutible, no debe de hacer olvidar el carácter bicameral de las Cortes Generales y que es a éstas a quienes el art. 66.2 atribuye determinadas potestades y no a cada Cámara por separado.
En resumen, las Cortes Generales son un órgano constitucional de naturaleza compleja y estructura bicameral, lo que origina una regulación reglamentaria diversificada en los Reglamentos de cada Cámara y en su nonato Reglamento de las Cortes Generales.

2.- Las Cortes Generales: composición y estructura.

Las Cortes Generales ocupan el Título III de la Constitución en donde se destina su Capítulo primero a las Cámaras
El artículo 66 de la Constitución dispone que las Cortes Generales representan al pueblo español y están formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado.
Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuya la Constitución.
Las Cortes Generales son inviolables.
Añade el artículo 67 que nadie nadie podrá ser miembro de las dos Cámaras simultáneamente, ni acumular el acta de una Asamblea de Comunidad Autónoma con la de Diputado al Congreso.
Los miembros de las Cortes Generales no estarán ligados por mandato imperativo.
Las reuniones de Parlamentarios que se celebren sin convocatoria reglamentaria no vincularán a las Cámaras, y no podrán ejercer sus funciones ni ostentar sus privilegios.
En cuanto al Congreso el artículo 68 dice que se compone de un mínimo de 300 y un máximo de 400 Diputados, elegidos por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto, en los términos que establezca la ley.
La circunscripción electoral es la provincia. Las poblaciones de Ceuta y Melilla estarán representadas cada una de ellas por un Diputado. La ley distribuirá el número total de Diputados, asignando una representación mínima inicial a cada circunscripción y distribuyendo los demás en proporción a la población.
La elección se verificará en cada circunscripción atendiendo a criterios de representación proporcional.
El Congreso es elegido por cuatro años. El mandato de los Diputados termina cuatro años después de su elección o el día de la disolución de la Cámara.
Son electores y elegibles todos los españoles que estén en pleno uso de sus derechos políticos.
La ley reconocerá y el Estado facilitará el ejercicio del derecho de sufragio a los españoles que se encuentren fuera del territorio de España.
Las elecciones tendrán lugar entre los treinta días y sesenta días desde la terminación del mandato. El Congreso electo deberá ser convocado dentro de los veinticinco días siguientes a la celebración de las elecciones.
En cuanto al Senado el artículo 69 dice que es la Cámara de representación territorial.
En cada provincia se elegirán cuatro Senadores por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto por los votantes de cada una de ellas, en los términos que señale una ley orgánica.
En las provincias insulares, cada isla o agrupación de ellas, con Cabildo o Consejo Insular, constituirá una circunscripción a efectos de elección de Senadores, correspondiendo tres a cada una de las islas mayores -Gran Canaria, Mallorca y Tenerife- y uno a cada una de las siguientes islas o agrupaciones: Ibiza-Formentera, Menorca, Fuerteventura, Gomera, Hierro, Lanzarote y La Palma.
Las poblaciones de Ceuta y Melilla elegirán cada una de ellas dos Senadores.
Las Comunidades Autónomas designarán además un Senador y otro más por cada millón de habitantes de su respectivo territorio. La designación corresponderá a la Asamblea legislativa o, en su defecto, al órgano colegiado superior de la Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo que establezcan los Estatutos, que asegurarán, en todo caso, la adecuada representación proporcional.
El Senado es elegido por cuatro años. El mandato de los Senadores termina cuatro años después de su elección o el día de la disolución de la Cámara.
Entrando en el Estatuto Jurídico de los parlamentarios el artículo 70 sienta que la ley electoral determinará las causas de inelegibilidad e incompatibilidad de los Diputados y Senadores, que comprenderán, en todo caso:
a) A los componentes del Tribunal Constitucional.
b) A los altos cargos de la Administración del Estado que determine la ley, con la excepción de los miembros del Gobierno.
c) Al Defensor del Pueblo.
d) A los Magistrados, Jueces y Fiscales en activo.
e) A los militares profesionales y miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y Policía en activo.
f) A los miembros de las Juntas Electorales.
La validez de las actas y credenciales de los miembros de ambas Cámaras estará sometida al control judicial, en los términos que establezca la ley electoral.
El artículo 71 trata de la inviolabilidad y de la inmunidad de los parlamentarios.
Los Diputados y Senadores gozarán de inviolabilidad por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones.
Durante el período de su mandato los Diputados y Senadores gozarán asimismo de inmunidad y sólo podrán ser detenidos en caso de flagrante delito. No podrán ser inculpados ni procesados sin la previa autorización de la Cámara respectiva.
En las causas contra Diputados y Senadores será competente la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo.
Los Diputados y Senadores percibirán una asignación que será fijada por las respectivas Cámaras.
El artículo 72 concierne a los Reglamentos así como a la organización interna de las Cámaras.
Las Cámaras establecen sus propios Reglamentos, aprueban autónomamente sus presupuestos y, de común acuerdo, regulan el Estatuto del Personal de las Cortes Generales. Los Reglamentos y su reforma serán sometidos a una votación final sobre su totalidad, que requerirá la mayoría absoluta.
Las Cámaras eligen sus respectivos Presidentes y los demás miembros de sus Mesas. Las sesiones conjuntas serán presididas por el Presidente del Congreso y se regirán por un Reglamento de las Cortes Generales aprobado por mayoría absoluta de cada Cámara.
Los Presidentes de las Cámaras ejercen en nombre de las mismas todos los poderes administrativos y facultades de policía en el interior de sus respectivas sedes.
El artículo 73 atañe a los períodos de sesiones y a las sesiones mismas.
Las Cámaras se reunirán anualmente en dos períodos ordinarios de sesiones: el primero, de septiembre a diciembre, y el segundo de febrero a junio.
Las Cámaras podrán reunirse en sesiones extraordinarias a petición del Gobierno, de la Diputación Permanente o de la mayoría absoluta de los miembros de cualquiera de las Cámaras. Las sesiones extraordinarias deberán convocarse sobre un orden del día determinado y serán clausuradas una vez que éste haya sido agotado.
Dispone el artículo 74 que las Cámaras se reunirán en sesión conjunta para ejercer las competencias no legislativas que el Título II atribuye expresamente a las Cortes Generales.
Las decisiones de las Cortes Generales previstas en los artículos 94.1, 145.2 y 158.2, se adoptarán por mayoría de cada una de las Cámaras. En el primer caso, el procedimiento se iniciará por el Congreso, y en los otros dos, por el Senado. En ambos casos, si no hubiera acuerdo entre Senado y Congreso, se intentará obtener por una Comisión Mixta compuesta de igual número de Diputados y Senadores. La Comisión presentará un texto que será votado por ambas Cámaras. Si no se aprueba en la forma establecida, decidirá el Congreso por mayoría absoluta.
Las Cámaras funcionarán en Pleno y por Comisiones dice el art. 75.
Las Cámaras podrán delegar en las Comisiones Legislativas Permanentes la aprobación de proyectos o proposiciones de ley. El Pleno podrá, no obstante, recabar en cualquier momento el debate y votación de cualquier proyecto o proposición de ley que haya sido objeto de esta delegación.
Quedan exceptuados de lo dispuesto en el apartado anterior la reforma constitucional, las cuestiones internacionales, las leyes orgánicas y de bases y los Presupuestos Generales del Estado.
El artículo 76 contempla las llamadas Comisiones de Investigación.
El Congreso y el Senado, y, en su caso, ambas Cámaras conjuntamente, podrán nombrar Comisiones de investigación sobre cualquier asunto de interés público. Sus conclusiones no serán vinculantes para los Tribunales, ni afectarán a las resoluciones judiciales, sin perjuicio de que el resultado de la investigación sea comunicado al Ministerio Fiscal para el ejercicio, cuando proceda, de las acciones oportunas.
Será obligatorio comparecer a requerimiento de las Cámaras. La ley regulará las sanciones que puedan imponerse por incumplimiento de esta obligación.
Finalmente el artículo 78 habla de la Diputación Permanante de la que habrá una en cada Cámara compuesta por un mínimo de veintiún miembros, que representarán a los grupos parlamentarios, en proporción a su importancia numérica.
Las Diputaciones Permanentes estarán presididas por el Presidente de la Cámara respectiva y tendrán como funciones la prevista en el artículo 73, la de asumir las facultades que correspondan a las Cámaras, de acuerdo con los artículos 86 y 116, en caso de que éstas hubieren sido disueltas o hubiere expirado su mandato y la de velar por los poderes de las Cámaras cuando éstas no estén reunidas.
Expirado el mandato o en caso de disolución, las Diputaciones Permanentes seguirán ejerciendo sus funciones hasta la constitución de las nuevas Cortes Generales.
Reunida la Cámara correspondiente, la Diputación Permanente dará cuenta de los asuntos tratados y de sus decisiones.

3.- Iniciativa y procedimiento legislativo.

El Captílo II del Título III atañe a la elaboración de las leyes
Empieza el Capítulo con el artículo 81 que se refiere a las leyes orgánicas.
Son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución.
La aprobación, modificación o derogación de las leyes orgánicas exigirá mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto.
El artículo 82 se refiere a la delegación legislativa.
Las Cortes Generales podrán delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley sobre materias determinadas no incluidas en el artículo anterior.
La delegación legislativa deberá otorgarse mediante una ley de bases cuando su objeto sea la formación de textos articulados o por una ley ordinaria cuando se trate de refundir varios textos legales en uno solo.
La delegación legislativa habrá de otorgarse al Gobierno de forma expresa para materia concreta y con fijación del plazo para su ejercicio. La delegación se agota por el uso que de ella haga el Gobierno mediante la publicación de la norma correspondiente. No podrá entenderse concedida de modo implícito o por tiempo indeterminado. Tampoco podrá permitir la subdelegación a autoridades distintas del propio Gobierno.
Las leyes de bases delimitarán con precisión el objeto y alcance de la delegación legislativa y los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio.
La autorización para refundir textos legales determinará el ámbito normativo a que se refiere el contenido de la delegación, especificando si se circunscribe a la mera formulación de un texto único o si se incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos.
Sin perjuicio de la competencia propia de los Tribunales, las leyes de delegación podrán establecer en cada caso fórmulas adicionales de control.
El artículo 83 señala los límites de las leyes de bases, leyes que no podrán en ningún caso:
a) Autorizar la modificación de la propia ley de bases.
b) Facultar para dictar normas con carácter retroactivo.
El artículo 86 regula los aspectos esenciales de los Reales Decretos-leyes.
En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de Decretos-leyes y que no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general.
Los Decretos-leyes deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación. El Congreso habrá de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidación o derogación, para lo cual el reglamento establecerá un procedimiento especial y sumario.
Durante el plazo establecido en el apartado anterior, las Cortes podrán tramitarlos como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia.
El artículo 87 se refiere a la iniciativa legislativa la cual corresponde al Gobierno, al Congreso y al Senado, de acuerdo con la Constitución y los Reglamentos de las Cámaras.
Las Asambleas de las Comunidades Autónomas podrán solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto de ley o remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley, delegando ante dicha Cámara un máximo de tres miembros de la Asamblea encargados de su defensa.
Una ley orgánica regulará las formas de ejercicio y requisitos de la iniciativa popular para la presentación de proposiciones de ley. En todo caso se exigirán no menos de 500.000 firmas acreditadas. No procederá dicha iniciativa en materias propias de ley orgánica, tributarias o de carácter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia.
El art. 88 y el 89 tratan respectivamente de los proyectos y de las proposiciones de ley.
Los proyectos de ley serán aprobados en Consejo de Ministros, que los someterá al Congreso, acompañados de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos.
La tramitación de las proposiciones de ley se regulará por los Reglamentos de las Cámaras, sin que la prioridad debida a los proyectos de ley impida el ejercicio de la iniciativa legislativa en los términos regulados por el artículo 87.
Las proposiciones de ley que, de acuerdo con el artículo 87, tome en consideración el Senado, se remitirán al Congreso para su trámite en éste como tal proposición.
El artículo 90 atañe a la tramitación parlamentaria del proyecto o de la proposición de ley
Aprobado un proyecto de ley ordinaria u orgánica por el Congreso de los Diputados, su Presidente dará inmediata cuenta del mismo al Presidente del Senado, el cual lo someterá a la deliberación de éste.
El Senado en el plazo de dos meses, a partir del día de la recepción del texto, puede, mediante mensaje motivado, oponer su veto o introducir enmiendas al mismo. El veto deberá ser aprobado por mayoría absoluta. El proyecto no podrá ser sometido al Rey para sanción sin que el Congreso ratifique por mayoría absoluta, en caso de veto, el texto inicial, o por mayoría simple, una vez transcurridos dos meses desde la interposición del mismo, o se pronuncie sobre las enmiendas, aceptándolas o no por mayoría simple.
El plazo de dos meses de que el Senado dispone para vetar o enmendar el proyecto se reducirá al de veinte días naturales en los proyectos declarados urgentes por el Gobierno o por el Congreso de los Diputados.
Artículo 91, sanción y promulgación
El Rey sancionará en el plazo de quince días las leyes aprobadas por las Cortes Generales, y las promulgará y ordenará su inmediata publicación.

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