La Constitución incluye a la Administración Local dentro su título VIII – De la Organización Territorial del Estado – dedicándole el segundo Capítulo de éste – De la Administración Local -.
Conforme el art. 137 de la C.E. con el que da comienzo el octavo título “El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan” Por lo pronto municipios y provincias son dos entidades territoriales del Estado. Se entienden como entidades territoriales las personas jurídicas, de derecho público, que componen la división político-administrativa del Estado, gozando de autonomía en la gestión de sus intereses. Así el citado art. 137 in fine dispone que Todas estas entidades gozan de la autonomía en la gestión de sus respectivos intereses.
Junto a la Administración Local el Título VIII contempla otras entidades territoriales que son las Comunidades Autónomas. Conviene tener en cuenta que las Comunidades Autónomas son entidades POSTERIORES al Estado constitucional, que aparecen como consecuencia de éste y que participan en los poderes del Estado mediante una DISTRIBUCION de poderes. Por ejemplo las Cortes de la Comunidad Valenciana aprueban leyes de idéntico rango a las leyes del Estado de la que sólo se diferencian por la distinción entre las competencias estatales y las competencias de la autonomía valenciana. Esto debe tenerse presente para aproximarnos a la distinción de la autonomía local respecto de la autonomía de las CC.AA. y con ello para percibir el sentido de la primera.
Al entrar en el Capítulo II de este Título VIII vemos que en realidad la única autonomía local que garantiza la Constitución NO es la de todos los entes locales sino UNICAMENTE la autonomía de los municipios. Así el art. 140 CE dispone:
a) La Constitución garantiza la autonomía de los municipios
b) Los municipios gozarán de personalidad jurídica plena
En cuanto a la autonomía de los municipios la misma supone que éstos son entidades independientes y plenamente capaces de cumplir por si mismos mediante instituciones propias las misiones que el legislador les ha encomendado de acuerdo con la Constitución. La garantía supone que la Constitución preserva esto operándose dicha preservación mediante diversos instrumentos – ante todo legislativos – y de modo especial a través del planteamiento de conflicto en defensa de la autonomía local ante el Tribunal Constitucional.
Fácticamente la autonomía de los municipios se garantiza a través del art. 142 de la C.E. donde se dice que las Haciendas Locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la Ley atribuye a las Corporaciones respectivas. Recuérdese a estos efectos que con la palabra corporación se trata en el C. Civil de las personas jurídicas públicas creadas mediante ley o reconocidas por ésta.
En cuanto al calificativo de PLENA que se aplica en la definición de la personalidad jurídica de los municipios haremos alusión a este a renglón seguido al hablar de las provincias.
El art. 141 de la CE dispensa atención a las provincias dentro de lo que es la Administración Local. Sin embargo no es la primera vez que nuestra Carta Magna se refiere a ellas. Así recordamos que ya se les citaba al tratar de las elecciones a las Cortes Generales como circunscripciones electorales. En las provincias por tanto se percibe una naturaleza dual. Así se les considera (a) entidad local determinada por la agrupación de municipios y (b) división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado.
Concede la Constitución a la provincia personalidad jurídica propia. Entrando en matices la exégesis de la intencionalidad del adjetivo plena que acompaña a la personalidad jurídica de los municipios debe ser interpretada no en el sentido de plena personalidad jurídica sino en el más propio de plena capacidad de obrar. Es decir: consecuente con la idea de autonomía local la CE considera al municipio como un ente equiparable a la Comunidad Autónoma o al propio Estado, no sometido por tanto a éstos. El inciso es bueno si se tiene en cuenta que la normativa local preconstitucional confería al Estado un cierto protagonismo (completado con una posición de subordinación) en sus relaciones son los entes locales.
Luego la palabra "propia" juega el papel de diferenciar la entidad local territorial provincia de la entidad local territorial municipio. Así aquella no puede ser considerada como una mera asociación o mancomunidad de éstos en un ámbito territorial determinado sino que ella misma y de por si existe y es sujeto de derecho público.
En resumen: los adjetivos plena y propia más que modular dos tipos diferentes de personalidad jurídica lo que hacen es caracterizar el sentido particular que tiene el hecho de conferir sendas personalidades a efectos de la Constitución.